論我國生育假法律制度的完善

文/樊麗麗

一、近年來我國生育政策實施現狀

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”。2013年12月，中共中央、國務院印發《關于調整完善生育政策的意見》，“單獨二孩”政策全面落地實施。2015年10月，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報指出，堅持計劃生育基本國策，積極開展應對人口老齡化行動，實施“全面二孩”政策。2015年12月，十二屆全國人大常委會第十八次會議審議了《人口與計劃生育法修正案（草案）》，修正后的《人口與計劃生育法》自2016年1月1日起施行，其第十八條規定，國家提倡一對夫妻生育兩個子女，為貫徹落實“全面二孩”生育政策提供了法律依據[1]。2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，會議指出進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，這標志著我國開始進入“三孩”政策時期。

根據國家統計局數據，2015年我國出生人口為1655萬，人口出生率為12.07‰。2016年我國出生人口上升至1786萬，人口出生率上升至12.95‰。自2017年開始，兩項指標持續下降，至2020年我國出生人口數僅為1200萬，人口出生率下降至8.50‰，為我國近十年來最低水平。國家近年來持續出臺的人口政策取得了明顯成效，全國累計多出生二孩1000多萬。但是尚未扭轉人口持續下降趨勢，原因是多方面的，其中生育意愿降低是主要原因之一。很多家庭因為嬰幼兒無人照料和女性難以平衡家庭與工作的關系而不敢生。生育假制度是生育政策的重要配套支持政策，充分發揮生育假制度的支持作用，對提升人們的生育意愿具有重要意義。

二、我國關于生育假的法律規定及存在的現實問題

生育假是勞動者享有的重要權益，主要包括女職工的產假、男職工的陪產假和男、女職工的育兒假。產假是女職工依法享有的在其生產期間及生產后一段時間內，用來修養身體和撫育嬰兒的帶薪假期。我國關于產假制度的相關規定較為分散[2]。《中華人民共和國勞動法》規定女職工生育享受不少于90天的產假。《女職工勞動保護特別規定》明確了女職工生育享受98天產假。各地方在2016年后陸續修訂了本地方的人口與計劃生育條例，普遍規定了各地方在國家法定產假98天的基礎上享有一定時長的延長假。陪產假是男職工在其配偶生產時享有的帶薪假，陪產假用于陪護配偶、照顧孩子。我國目前各地方人口與計劃生育條例中普遍規定了陪產假制度，陪產假時長從7天到30天不等。育兒假是和父母身份相關的假期，是指在孩子嬰幼兒時期，父母雙方都可以享有的用來照顧、陪伴、教育孩子的假期。我國目前尚未有育兒假相關法律規定，但國際上許多國家已經建立起來相對比較完善的育兒假法律制度。

我國雖然已經建立起較為完備的生育假制度體系，但仍存在產假差異大、陪產假落實難、育兒假缺失等一系列問題。

（一）各地區產假時長差異較大

在各地方人口與計劃生育條例中，普遍規定了法定產假基礎上的延長假，但差異較大。將國家法定產假與各地方延長假合并考慮的話，在全額發放產假工資的前提下，我國產假基本可劃分為三檔，分別是128天、158天及158天以上，最長為218天。《北京市人口與計劃生育條例》中規定，女職工經用人單位同意，可在128天產假基礎上再增加假期1至3個月，最長則為218天，具體視員工申請及用人單位審批情況。相比天津市、上海市等7個地方女職工僅僅享有128天產假，差異比較大。較短的產假和較大的差異降低了部分地區人們的生育積極性，一定程度上也違背了社會公平性原則。

（二）陪產假制度落地執行難

我國陪產假相關規定并未構建在法律層面，主要散落在各地方人口與計劃生育條例中。地方人口與計劃生育條例法律位階較低，且各地方陪產假規定差異較大，時長從7天至30天不等。值得注意的是，安徽省、陜西省在規定陪產假時，考慮了夫妻異地的情況，并對于夫妻異地的男職工，在基本陪產假基礎上多給與5天陪產假。在實際執行中，陪產假還存在執行率低、享受不充分的問題。究其原因，主要有男職工“不愿請”和用人單位“不讓休”等多方面原因。男職工享有陪產假在我國的實踐期較短，礙于情面或者工作壓力，很多男職工自身并沒有主動申請陪產假。實際中也存在部分用人單位不同意男職工享受或者足額享受陪產假的情況，此種情況下，多數男職工選擇接受用人單位的安排，并未進一步維護自身權益。陪產假地區差異大、執行不到位等問題削弱了陪產假保障生育權益、促進生育行為的作用。

（三）育兒假制度缺失

育兒假關乎孩子幼年生活及教育質量，意義重大，影響深遠。國際上早已有一些國家通過建立和完善育兒假來保障生育政策的施行。我國目前尚未有關于育兒假的法律規定[3]。吉林省、重慶市關于延長產假的規定，可認為是我國育兒假的雛形。《吉林省人口與計劃生育條例》規定，女職工在國家法定產假98天基礎上，可增加產假60天；經女職工本人申請，用人單位同意，可延長產假至一年，產假延長期間工資按原額的75%發放，產假延長期不影響累計工齡、上調工資及職務級別。長期延長產假的規定滿足了部分家庭撫育嬰兒的現實需要，非全額執行產假工資的規定兼顧了財政負擔及公平性原則。

三、進一步完善生育假的法律對策

（一）延長法定產假時長

我國產假體系呈現“國家法定產假+地方延長假”模式，存在國家法定產假時長短、地方延長假差異大的問題。產假是女職工用來休養身體和照顧嬰兒的，執行產假制度有利于降低嬰兒死亡率，提升母嬰健康水平，所以產假不宜太短，差異不宜太大。我國超過半數的省份規定了158天及以上的產假時長，延長法定產假是具有實踐基礎和可行性的。建議修訂《女職工勞動保護特別規定》，延長法定產假天數，建議將國家法定產假從98天延長至158天，同時設置各地區延長假上限，規定各地區在國家法定產假基礎上延長假不得超過60天。延長法定產假時長并設置地區上浮上限，將整體提高我國生育女職工產假權益水平，縮小各地區產假待遇差異，提升我國產假制度的系統性、公平性，進而將有效刺激人們的生育積極性，提高我國人口出生率。

（二）強化陪產假落地執行

我國有關陪產假的規定主要體現在各地方行政法規中，尚未有法律層面的統一規定，存在地方性法規權威低、差異大、落實難等問題。建議修訂《中華人民共和國勞動法》，明確男職工依法享有陪產假的合法權益，從法律層面構建陪產假制度。根據大多數原則，統一規定男職工在符合法定條件時享有15天陪產假。根據差異性原則，結合目前人口流動性大的現狀，對于異地夫妻家庭，在15天法定陪產假基礎上，再多給與5天陪產假，利于異地家庭的穩定與和諧。針對陪產假執行落地難的問題，建議建立陪產假執行監督機制，用人單位定期報備職工執行陪產假情況，行政機關定期開展檢查并根據用人單位的執行情況進行獎懲，以此提升陪產假執行效果。通過建立法律層面統一的陪產假制度及相應的陪產假落實監督機制，可有效推動男性承擔參與撫育后代的職責，減輕女性來自生育方面的壓力。

（三）探索建立育兒假

吉林省和重慶市延長產假至1年的做法是我國國內關于育兒假的有益探索，值得各地區學習。西歐國家的育兒假建立時間較長，較為完備，也值得國內參考借鑒。在實際生活中，很多家庭面臨孩子出生后至上幼兒園前這段時間無人看護的問題，所以我國亟待建立一套適合我國國情的、父母雙方都可以參與的育兒假制度[4]。從形式上，建議通過試點運行方式，從修訂地方人口與計劃生育條例開始，逐步探索、循序推進。從內容上，建議將育兒假分為三個階段，從嬰兒出生到1歲，實行全薪育兒假，但是育兒假與產假在同一時段不能同時享有；從1歲至2歲，執行半薪育兒假，即按照原工資總額的50%發放工資；從2歲到3歲，執行停薪育兒假，即保留原工作崗位不再享受薪金待遇。建立育兒假制度可有效緩解女性生育和工作壓力，解決孩子無人照顧的問題，進而有效刺激人們的生育意愿和生育行為。

生育假制度是生育保障體系的核心內容，是我國治理體系的重要組成部分。完善優化生育假制度是提升我國治理能力的重要體現。通過修訂相關法律法規，完善生育假制度，可優化國內生育環境，提升生育權益保障水平，促進人們的生育意愿和生育行為，進而扭轉我國人口出生率持續下降的趨勢。