行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報變化與趨勢

張永花

（青島市財政事務(wù)服務(wù)中心，山東 青島 266071）

0 引言

自2017 年起，財政部開始每年布置行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作，至2020 年末，財政部已經(jīng)要求全國行政事業(yè)單位編制了2016 年度到2019 年度的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告。幾年來，行政事業(yè)單位內(nèi)控報告編報每年都在發(fā)生變化，全國的內(nèi)控建設(shè)也逐漸開始規(guī)范和完善起來。

1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報歷程

1.1 2016 年內(nèi)部控制建設(shè)初期階段

2016 年，行政事業(yè)單位內(nèi)控評價僅僅是單位主觀自評打分，財政部對內(nèi)控開始進行調(diào)查摸底，組織全國各級各類行政事業(yè)單位編報內(nèi)部控制報告，通過單位評價得分來綜合反映單位內(nèi)部控制建設(shè)及實施情況。當時，內(nèi)控評價由單位自行評分，評價沒有相應(yīng)的佐證材料，很容易出現(xiàn)評分虛高的情況，這種主觀評價不能真實反映單位的內(nèi)控建設(shè)及實施情況。

1.2 2017 年內(nèi)部控制報告編報進入規(guī)范階段

2017 年，內(nèi)控編報增加了佐證材料上傳，不再由單位自行評分，首次通過軟件自動生成的優(yōu)、良、中、差四個等次來反映單位開展內(nèi)部控制工作情況，評價結(jié)果變得更為客觀，全國有五分之一的單位達到優(yōu)良等級，其中深圳、上海、寧波、青島等東部沿海地區(qū)內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)良率普遍較高［1］。2017 年內(nèi)控系統(tǒng)雖然需要上傳佐證材料至填報軟件，系統(tǒng)自動評級，但軟件不能判斷評價指標和證明材料之間的邏輯關(guān)系，無法保證佐證材料的真實性、有效性。也就是說，只要上傳足夠多的材料，軟件就會給出較高的評價等次。

1.3 2018 年內(nèi)部控制報告編報開始完善

2018 年，填報軟件中新增“附件池”板塊，需要上傳各種內(nèi)控報告原始憑據(jù)，以證明單位內(nèi)部控制工作開展情況，原始憑據(jù)一般包括內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)會議紀要、內(nèi)部控制制度、流程圖、內(nèi)部控制檢查報告、內(nèi)部控制培訓(xùn)會相關(guān)材料等，涉及三個層面六大模塊。同時，軟件新增信息系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)情況板塊，凸顯了信息化建設(shè)作用［2］。

1.4 2019 年內(nèi)部控制報告編報豐富了方式

2019 年，編報由單機版升級為網(wǎng)絡(luò)版，中央部門和山西、上海、浙江、湖南、廣西、海南、重慶、云南、寧夏、廈門10 個省市內(nèi)控使用網(wǎng)絡(luò)版［3］。系統(tǒng)方面，在單位層面新增了組織架構(gòu)方面的輪崗，擴充了信息系統(tǒng)層面信息與溝通建設(shè)方面的考核內(nèi)容；內(nèi)控報告以標準化圖表的方式代替文字論述，完善了相關(guān)內(nèi)容勾稽功能，上傳佐證材料更多［4］。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報最新發(fā)展與變化

2020 年，內(nèi)控填報增加了網(wǎng)絡(luò)版的使用省市數(shù)量，由10個省市增加到了24 個，即中央部門和北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、河南、湖南、廣東、廣西、海南、四川、重慶、貴州、陜西、寧夏、青海、廈門、大連、青島24個省市采取網(wǎng)絡(luò)版方式（個別省市如青島后來又改用了單機版）。報告內(nèi)容基本持續(xù)上年的主體結(jié)構(gòu)，在內(nèi)部控制機構(gòu)運行、權(quán)力運行制衡機制建立和建立健全內(nèi)部控制制度三個方面新增了部分要求，同時刪除了組織機構(gòu)改革情況和內(nèi)控適用領(lǐng)域兩項內(nèi)容［5］。

2020 年，由于受到新冠肺炎疫情影響，內(nèi)控報告報送時間順延了3 個月。同時，2020 年填報（2019 年度報告）增加了數(shù)據(jù)審核環(huán)節(jié)，由軟件公司（久其公司）對內(nèi)控報告數(shù)據(jù)進行檢查，由單位對其中的異常數(shù)據(jù)進行修正或說明，后期再由財政部組織專家對數(shù)據(jù)進行審驗、校驗和反饋，提高了數(shù)據(jù)質(zhì)量。

2020 年編報的2019 年度內(nèi)控報告中，主要由單位內(nèi)部控制情況總體評價、單位內(nèi)部控制總體成果、單位內(nèi)部控制存在問題和建議三部分組成。內(nèi)控報告的變化主要有三個方面。

2.1 單位層面報告的變化

2020 年編報依然持續(xù)關(guān)注單位內(nèi)部控制機構(gòu)運行情況，強調(diào)內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。報告首次新增了“單位風(fēng)險清單”要求，將風(fēng)險清單從業(yè)務(wù)層面提升到單位層面管控，這標志著行政事業(yè)單位從合規(guī)性內(nèi)控管理邁向以風(fēng)險為導(dǎo)向的內(nèi)控管理關(guān)鍵階段。行政事業(yè)單位需要重視風(fēng)險識別與風(fēng)險評估工作，排查風(fēng)險成因，從源頭上做好應(yīng)對策略，通過內(nèi)部控制機制有效運行防控風(fēng)險。

2020 年編報對各類監(jiān)督檢查的問題整改給予了重點關(guān)注。行政事業(yè)單位需對內(nèi)控評價、巡視、紀檢監(jiān)察和審計等發(fā)現(xiàn)的問題進行綜合上報，透露出各類監(jiān)督手段應(yīng)齊抓并管的管理思路。行政事業(yè)單位需要整合內(nèi)部管理資源，利用內(nèi)部控制體系建設(shè)來解決各類管理問題，對內(nèi)控歷史問題做到“事事有回應(yīng)，件件有落實”，從而提高監(jiān)督管控實效。

針對行政事業(yè)單位輪崗難的問題，2020 年編報增加了對不具備輪崗條件的關(guān)鍵崗位或人員的業(yè)務(wù)活動開展專項審計訴求。對于重點領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位，單位要建立領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力清單、部門職責(zé)清單和崗位職責(zé)清單，強化權(quán)力透明度。

2020 年，內(nèi)控要求持續(xù)關(guān)注決策程序的合規(guī)性，對重大行政決策事項實施公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論五個法定程序。將風(fēng)險評估納入重大行政事項決策的法定程序是對行政事業(yè)單位風(fēng)險防控工作提出的更高要求。行政事業(yè)單位內(nèi)控工作需從經(jīng)濟活動走向更廣泛的工作應(yīng)用中，做好事前風(fēng)險防控。

2.2 業(yè)務(wù)層面報告的變化

在業(yè)務(wù)層面中，建立健全六大經(jīng)濟活動的管理制度，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，落實制度管控點等，仍然是內(nèi)部控制建設(shè)基本動作。2020 年編報中還強調(diào)了制度與流程的更新情況，說明內(nèi)控工作不能止步于“有”，還應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)變化及時迭代，確保內(nèi)控體系的適用性和實用性。

除預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)管理、國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項目業(yè)務(wù)管理、合同業(yè)務(wù)管理六大經(jīng)濟活動外，2020年編報還對其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)部控制制度建設(shè)和流程規(guī)范進行申報，進一步拓展內(nèi)部控制管理工具的應(yīng)用范圍。

相較2019 年的編報，2020 年編報對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況指標做了大量的精簡，從部門決算、資產(chǎn)年報中直接提取的部分數(shù)據(jù)無需再上傳佐證材料。各項內(nèi)控制度執(zhí)行情況的評價要點仍需緊密結(jié)合實際業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，量化內(nèi)部控制工作成效。

值得注意的是，2020 年編報強化了“預(yù)算執(zhí)行及績效運行監(jiān)控程度”指標。隨著近年來中央不斷推進預(yù)算績效管理工作，行政事業(yè)單位應(yīng)著力強化預(yù)算和績效管理一體化，切實將績效管理嵌入預(yù)算編制源頭，將績效目標設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，覆蓋所有財政性資金，加強績效目標審核，做到績效目標與預(yù)算編制同步管理。此次強調(diào)預(yù)算執(zhí)行及績效運行監(jiān)控程度，就是要求各單位要全面實施績效目標實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度“雙監(jiān)控”，利用好“預(yù)算x 績效” 雙引擎促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和管理水平提升。

2.3 內(nèi)控信息化的變化

2020 年編報刪除了 “內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺建立情況”，回歸本質(zhì)，強化內(nèi)控信息化對基本業(yè)務(wù)活動的促進作用。行政事業(yè)單位應(yīng)詳細上報內(nèi)控信息化的資金投入規(guī)模、建設(shè)方式、業(yè)務(wù)覆蓋范圍等，并強調(diào)了內(nèi)控信息化建設(shè)要緊跟制度的更新步伐，及時迭代系統(tǒng)功能，實現(xiàn)內(nèi)控信息化互聯(lián)互通，避免信息孤島、管理斷層等信息化應(yīng)用問題。

3 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)趨勢

從2016 年度、2017 年度、2018 年度和2019 年度（2020 年9 月編報）四年行政事業(yè)單位內(nèi)控報告的內(nèi)容變化來看來，“抓深、抓細、抓實，務(wù)求落地見效”是各級行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)工作的主要趨勢。

在未來的內(nèi)控工作中，行政事業(yè)單位需要建立以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的內(nèi)控體系，拓展內(nèi)部控制管理工具的應(yīng)用場景；整合各項監(jiān)督檢查工作成果，通過運行內(nèi)部控制體系推動問題整改落地；落實內(nèi)控執(zhí)行責(zé)任制，細化權(quán)限清單，提高權(quán)力運行機制透明度；推動績效管理制度執(zhí)行落地，強化預(yù)算執(zhí)行及績效運行監(jiān)控機制；同步內(nèi)控建設(shè)與實際業(yè)務(wù)需求，定期評價內(nèi)控制度執(zhí)行情況，持續(xù)迭代內(nèi)控成果；穩(wěn)抓內(nèi)控信息化建設(shè)，高度結(jié)合業(yè)務(wù)管理需求，整合系統(tǒng)資源，做好信息互聯(lián)互通。