政府代建項目財務工作存在的問題與解決方法

吳仁燕 麗水方立稅務師事務所有限公司

引言

隨著城市現代化建設的不斷推進，城市的擴大，意味著城市基礎設施的擴大，一個個工業區、示范區、居民區等城市區塊的建成，均離不開城市基礎設施的投入只有滿足了工業區、示范區、居民區等城市區塊對于城市基礎性建設的需求，才能做到招商引資的落地，居民人流的集聚。為此，各地地方政府非營利性的基礎工程項目數量顯著增長，但眾多工程數量僅靠政府部門無法完全實現規范管理，又由于存在建設資金的運營風險，政府又不能把這些工程項目給予私人公司管理。代建項目可能涉及到數億元的項目建設資金，如果撥付私人公司管理，將存在巨大的資金控制的風險。為此，地方政府甚至各部門紛紛建立自己的建筑公司、投資公司，對這些政府基礎設施項目進行管理。進而延伸出所謂的政府代建項目，代建的目的是為了有效提升了各類基礎工程項目的建設質量與效率，加強資金、資產管控。但是由于代建制管理模式尚不成熟，導致各政府代建項目，長期未能完成完整移交使用單位，在代建單位長期掛賬的情況常有發生。本文就合同管理、資金管理、會計核算管理及與之相關的稅務處理、財務檔案管理等問題提出自己的看法與意見。

一、政府代建項目的常見問題

（一）委托建設單位、代建單位、使用單位之間責任不清

相較于國外工程項目代建制管理模式發展情況，我國城市化進程晚，相對引入工程項目代建制管理模式較晚，特別是政府代建制整體發展時間較短。在2004年后，才出現政府代建項目的說法[1]，不論是在管理模式上，還是在制度機制上都存在的各種問題和漏洞。近幾年，國家大力推進城市基礎性建設，城市建設存在大量政府委托代建項目，代建項目多委托下設國有的投資公司、建筑公司代建，委托建設單位、代建單位、使用單位責任不清情況更是普遍。有些項目甚至立項后還變更使用單位，變更過程沒有有效的交接手續，導致各方信息不對稱，時間一長，相關人員更換，在出現問題時，相互扯皮的情況屢見不鮮。有些項目，甚至會出現無法移交的情況。

一份政府代建委托合同，可能牽涉到三個單位也可能只牽涉兩個單位，主要是看委托建設單位是否與使用單位重疊，如果出現重疊，則只有委托單位與代建單位兩個合同當事方。不僅如此，作為政府代建項目，肯定還會牽涉到幾方審批單位，如發改、建設和財政等部門。現在各地的代建委托合同，往往不是很規范，簽訂合同也比較倉促，未能有效細化各部門的權利與義務，責任難以做出有效的劃分。

（二）政府代建項目資金未能專款專用，資金管理在各相關方之間不透明。

由于城市基礎設施的大規模建設，政府需要巨量的資金投入。現有財政不足支撐建設資金的需求，在財政建設資金緊張的情況下，財政部門經常會默許代建單位將資金往重點建設項目、時間進度緊張的項目挪用，時間一長，各項目的資金使用及留存情況，就難以核對清楚。

相較于代建公司，各委托建設單位、使用單位及其他相關政府部門的領導對政府代建管理模式更是模糊。常常把本單位立項的代建項目當成是代建公司的項目，沒有設置專人對接項目的進度，跟蹤反饋資金使用情況。委托建設單位、代建單位、使用單位間沒有形成一套有效的項目反饋機制，導致委托建設單位、使用單位、財政部門沒有從整體上把握項目的投入，資金的結存情況。

（三）政府代建項目財務人員配備和專業能力不足

代建項目管理人員配備不足，專業能力不足的原因，主要分為四方面：

（1）代建單位多為國有公司，招聘人員多受國有企業的規范限制，招收人員時，經常出現考試能力強，但實際行業會計處理不熟悉的情況，導致財務處理出現偏差情況較多。

（2）國有企業招收人員經常受人員編制的限制，經常出現財務人員不足，導致賬務處理不細致。一家***區建設有限公司，資產規模達到100多億元，賬上未結項目合計50多個，財務會計才配備一人（不含出納，出納為幾家公司共用）；同樣規模的私人建筑公司，財務會計人員起碼配備5人。

（3）國有企業的財務人員，相較于私營企業，專心用于財務工作的時間要少，主要是國有企業會議多，申請多，總結多，檢查多，財務人員花在這些方面的時間較多，沒有時間更細致的處理財務工作。

（4）因為工程項目雙方對于財務管理的不重視，只是將會計核算和稅務處理作為資金管理的一部分。

（四）會計人員對代建項目與自建項目定義不清，導致會計核算不清、納稅錯誤

會計人員對代建項目與自建項目定義不清，導致會計核算不清，這個問題一般存在于國有投資公司、建筑公司。國有建筑公司、房地產公司，由于不可能一個項目建一個公司，且政府項目眾多，銷售周期長（如安置項目），會計核算周期長，更容易定義不清，將代建項目作為自建項目核算，適用錯誤的稅收政策，導致多交稅。

（五）財務檔案未做到完整移交

從各地發布的代建制管理辦法來看，對要求財務檔案移交基本有明確規定；但如何移交、移交方式、移交的內容、移交時間等沒一個細化的規定。有些代建管理單位認為，把代建項目資金余額轉回財政或委托代建單位，把代建項目明細打印裝訂備份給委托代建單位和使用單位就好，有的甚至連這點都沒有做到。特別是建設后期，委托建設單位和使用單位如果要查項目賬，得到代建管理單位查，人員難以做到有效對接，數據查找困難，不利于委托建設單位和使用單位對代建項目資產的管理。

二、解決上述問題可采取的措施

參考北京市、山東省、浙江省規定代建制管理辦法[2-4]，本文認為：代建制，是指按照“投資、建設、管理、使用”分離的原則，政府投資項目由“政府出資人”的代表（以下簡稱委托建設單位）通過招標方式，選擇社會專業化項目代理建設單位（以下簡稱代建單位），委托代建單位代理行使項目建設期法人，負責項目的建設實施和組織管理工作，項目竣工驗收后移交使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。以上委托建設單位一般是縣級以上的發改委，是代建合同的委托方，負責指導和協調政府投資項目代建制工作，按照投資管理權限和建設程序規定審批代建項目，選擇確定代建單位的主體。代建單位是按照代建合同約定在建設實施階段代行使用單位職責的主體。使用單位則是提出使用需求并在項目建成后實際接收、使用或管理的主體。

（一）代建合同中應明確單位之間的權利與責任

政府代建業務的初始都是基于代建合同，合同中應明確委托建設單位、代建單位、使用單位的權利、責任。委托建設單位與代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》。項目應以使用單位的名義去立項、報建、審批和規劃。代建單位如果參與此過程，也僅僅是以使用單位的代理人名義參與。在這一點上，代建單位、使用單位的相關人員，特別是財務人員經常會出現認知上的偏差。這就需要代建單位辦公室建立健全代建項目明細登記制度，在簽訂每一份代建合同后，將變化后的明細表發予財務，便于財務分清項目性質，與自建項目分開核算，資金上也設立專戶核算。至于代建合同中應明確的建設單位、代建單位、使用單位之間的權利與責任，浙江省發布了一個合同范本，即《浙江省政府投資項目委托代建合同》[5]，條款眾多，內容完善，沒有訂立合同范本的各級發改部門，可以參照《浙江省政府投資項目委托代建合同》訂立自己的合同范本，規范管轄范圍內的代建項目。

本文所述代建單位的責任是：工程項目的建設管理人，負責工程項目的招標團隊運作、項目建設進度的把控、項目建設資金支付、工程項目會計核算、工程項目整理歸檔等工作。在項目結束后，向建設單位移交工程檔案與財務檔案。合同中，要對工程檔案與財務檔案的內容、裝訂方式等以附注說明加以規范。代建單位的權利是：按照代建合同的規定，取得相應的管理費。

（二）代建合同中明確代建項目的資金來源，撥付方式，撥付時間節點

關于這一點，《浙江省政府投資項目委托代建合同》也是沒有做出明確的規定。要做到這一點，最直接的方式是建設工程管理云軟件，做到所有項目的資金收入、支出均在軟件中登記，同時代建項目的各方均能登錄查詢。在合同中明確代建項目的資金來源，資金撥付方式，資金撥付時間節點，目的在于保證項目資金按時到位，代建單位不墊款，避免代建項目在稅收定義上出現偏差。目前，各地稅務部門在代建管理服務認定上，基本還是有一條代建單位不墊款的要求。當然，各地稅務部門，針對政府代建項目，合同各方都是政府單位或國有單位，由于地方財政緊張，未按期付款，導致代建單位出現墊款行為，一般不影響在稅收上對代建項目的認定。但會出現由于代墊資金而將資金使用成本作為代建成本，向使用單位或財政部門收取相應補償時，是否需要按金融服務業交納增值稅的爭議。所以，需要與代建合同各方與當地稅務部門對出現代建方墊資的情況作一個定性，避免稅收爭議。

（三）建議各地財政部門制訂代建項目的財務管理具體辦法

（1）需要明確的是，代建合同所提供的是工程管理服務，應按現代服務業6%繳納增值稅，與工程相關的成本費用發票，受票方應為使用單位。現實中，就出現有些代建單位，代建項目也按自建項目按工程服務9%繳納增值稅的情況。由于政府代建項目的使用單位一般為政府單位，不需要增值稅發票，開具普通發票即可。使用單位對稅率不會太關注，代建方一定要注意稅率不要開錯，導致稅多交。即使發票可以收回重開，由于對方為政府單位，收回錯票的流程相對私企來說也復雜，困難得多。由于代建單位提供的是工程管理服務，除此管理服務外的工程合同，合同甲方均是使用單位，代建單位僅作為第三方參與監督，所以與該工程相關的成本費用發票，受票方應為使用單位。

（2）資金建立專戶支付，專款專用，同時按月向相關各方通報資金使用情況。代建項目的資金來源分財政撥款的項目建設資金與使用單位負責籌措的自籌建設資金。山東省規定自籌資金與政府投資同步、同比例撥付代建單位，也就是說有三個單位參與代建項目資金結算，但項目支出由代建單位統一支付。北京市則是項目建設資金統一由財政部門撥付給建設實施代建單位，對使用單位自籌資金沒有做出明確規定。浙江省是財政撥款的項目建設資金，直接撥付給代建單位或施工企業和其他相關單位；自籌資金及其他配套資金由使用單位直接撥付給代建單位。比較三個省（市），相對來說，既然由代建單位來核算代建項目的整個項目成本，所有的支出，還是由代建單位統一支付更好。因此，資金的撥付也采用山東省的規定自籌資金與政府投資同步、同比例撥付代建單位。代建單位對每一個項目的資金使用及結存情況，每月同步信息報委托建設單位、使用單位、財政部門，同時，對次月項目支出額度進行預測，方便各方安排撥款額度，不至于出現資金大幅留在代建單位專戶或項目建設資金不足支付，影響項目建設進度的情況。

（3）規定代建項目工程支出、資金收付的核算會計科目。在查看各代建單位的賬目時發現，經常用于核算代建項目工程支出的科目有：在建工程，開發成本，工程施工，庫存商品，長期待攤費等科目。用于核算代建項目投資額收付款的科目有：其他應付款，長期應付款，專項應付款等科目。可以在開發成本（核算房產代建）、工程施工（核算非房產代建）下設代建項目二級明細，采用項目核算方式核算代建項目成本。核算代建項目投資額收付款的科目則用專項應付款，同樣采用項目核算，方便各項目之間的對應關系。工程結束，向建設方移交項目，專項應付款與工程施工兩科目按項目對沖即可。

（4）規定財務檔案移交標準。代建單位在財務檔案裝訂上，應對代建項目在本公司財務檔案外，單獨裝訂項目賬。這就要求代建單位在本公司的財務檔案中，記賬憑證后的附件只能是復印件。而單獨裝訂的項目賬記賬憑證后面才是工程項目原始單據的原件，項目賬不必按月裝訂，可以統一憑證厚度最高限額，因為厚度過高，不利于后期資料的查閱。除紙質的財務檔案外，跟工程檔案類同，財務檔案也應提供電子檔案，但電子檔案相較工程檔案可以簡單一些，不過項目電子明細賬（含項目成本明細賬、項目存款專戶銀行明細賬、資金支出明細賬）、項目電子憑證列表則必須有。

（四）加強財務信息化，合理配置適崗財務人員

政府代建項目財務人員配備不足，可以通過加強財務信息化，如財務軟件升級來減少人員需求。現在很多云端財務軟件的功能都很強大，如用友NCC、金蝶云等，只是價格比較高，相對低成本的億企贏也很不錯。因為國有企業，核算內容比私有企業細致、規范，即便是軟件升級，從人員配置上來說，也是不低于同規模私有企業的50%為佳。在人員的招錄方面，不能像招錄公務員一樣，只管筆試和面試成績，因為這是專業崗位，特別是主辦會計的招錄上，一定要更多考慮專業、同行業工作經歷、學習能力，管理能力，做到適崗錄用。

結語

綜上，雖然目前執行的《基本建設項目建設成本管理規定》對代建制有了比較完善的規定，但對代建單位的財務管理還是不太明確。衷心希望相關政府機構能夠及出臺統一政府代建管理辦法，以及與之相關的財務管理辦法，規范的代建制合同，改變目前的各省、各市、甚至各區分別訂立自己的代建管理辦法，至于與之相關的財務管理辦法，規范的代建管理合同更是少之又少的情況。完善并規范政府代建制，為城市現代化建設提供制度支持。