安全生產(chǎn)的法治問題（上）

文/周永平

自2018年我國開啟新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革以來，有關(guān)安全生產(chǎn)工作該如何抓的思考不斷深入。本刊刊發(fā)系列文章，回憶并探討我國安全生產(chǎn)工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。本文是第七篇。

黨的十九大標(biāo)志著我國社會進(jìn)入了新時代。新時代意味著各項(xiàng)事業(yè)應(yīng)該具有新的氣象，新的標(biāo)志性的特征。依法治安，建立安全生產(chǎn)法治秩序應(yīng)該是安全生產(chǎn)的標(biāo)志性特征之一。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國安全生產(chǎn)面臨前所未有的挑戰(zhàn)，重特大事故頻發(fā)多發(fā)?！岸糁浦靥卮笫鹿省鄙仙秊檫@一時期的國家戰(zhàn)略，黨和政府采用一切可以采用的方法和手段來應(yīng)對這一局面。經(jīng)過近20年的努力，應(yīng)該說，取得了顯著的成效。

據(jù)原國家安監(jiān)總局資料，2005年，我國曾發(fā)生特別重大事故（一次造成30人以上死亡）多達(dá)17起（其中與職業(yè)安全事故相當(dāng)?shù)摹肮さV商貿(mào)”領(lǐng)域事故13起），2017年減少至1起（長途客運(yùn)事故）；2005年的重大事故（一次造成10～29人死亡）117起（其中工礦商貿(mào)領(lǐng)域55起），2017年減少至24起（工礦商貿(mào)領(lǐng)域14起)。短時間內(nèi)取得這樣的效果，在工業(yè)化國家解決此類問題的歷史上是很難找到先例的。安全生產(chǎn)取得這樣的成就真是得之不易，可以以此作為我國安全生產(chǎn)工作進(jìn)入新時代的標(biāo)志和節(jié)點(diǎn)。問題是，在新的時代，我們究竟還存在怎樣的問題和如何去應(yīng)對？即問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向須清晰。

安全生產(chǎn)工作能取得如此成就，主要靠的是采取各種手段，持續(xù)保持高壓態(tài)勢的結(jié)果。制度的、政策的、行政的手段，形成了被稱為轟轟烈烈的安全生產(chǎn)運(yùn)動。從理性角度分析，此種做法可能解決面臨的突出的矛盾和問題，對過往這段特殊時期可能是必要的；從長遠(yuǎn)來看，其效果難以維持，因?yàn)槠浠A(chǔ)不牢，甚至可能掩蓋了一些問題的存在，難以從根本上解決問題。

譬如，近20年重特大事故得到遏制，成效之顯著已如上述。但遏制一般工亡事故在工礦商貿(mào)領(lǐng)域卻未必有如此效果（人社部近年統(tǒng)計的工傷保險賠付的工亡人數(shù)幾乎年年呈上升趨勢可以為證），包括安全生產(chǎn)給全社會所帶來的成本（主要是政府和企業(yè)兩個方面）及其合理性更值得深入分析等。因而，安全生產(chǎn)新時代的任務(wù)不僅要繼續(xù)有效遏制重特大事故發(fā)生，更要從根本上，從基礎(chǔ)著眼，探索建立規(guī)范的、長遠(yuǎn)的工作機(jī)制，以解決一般事故多發(fā)頻發(fā)問題，實(shí)實(shí)在在地把事故總量降下來。按照習(xí)近平總書記新時代中國特色社會主義思想，用法治思維和法治手段解決我們面臨的問題，似惟有依法治安，真正建立安全生產(chǎn)法治秩序的路徑可供選擇。

科學(xué)立法

那么，如何推進(jìn)安全生產(chǎn)工作的法治建設(shè)？黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。”其具體表現(xiàn)為：“實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>

作為具體的、相對獨(dú)立的安全生產(chǎn)工作領(lǐng)域，其法治建設(shè)的著力點(diǎn)應(yīng)放在立法、執(zhí)法、司法和守法這4個環(huán)節(jié)，并根據(jù)具體情況而有所側(cè)重。

何謂科學(xué)立法？首先，應(yīng)該根據(jù)調(diào)整對象的社會關(guān)系性質(zhì)，以及試圖達(dá)至的法治目標(biāo)，本著充分利用立法資源和節(jié)約社會成本的原則，對其進(jìn)行系統(tǒng)有效規(guī)范。根據(jù)安全生產(chǎn)涉及的社會關(guān)系的性質(zhì)（見《勞動保護(hù)》3期《安全生產(chǎn)的法律邏輯》一文），我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域立法的最大問題便是其存在的《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》“兩法并立”的狀況。將確保勞動者安全健康權(quán)利的事項(xiàng)人為地分割成兩個單獨(dú)的領(lǐng)域，分別進(jìn)行立法，這在世界范圍內(nèi)極其罕見。

對我們來說，工業(yè)化是舶來品，作為后起的工業(yè)化國家，解決工業(yè)化生產(chǎn)方式帶來的問題，需要這樣特立獨(dú)行嗎？似應(yīng)該引起我們的重視和思考，認(rèn)真客觀地分析我們這種“創(chuàng)造”的科學(xué)性和合理性。同時，“兩法并立”不僅浪費(fèi)了有限的立法資源，還在多個層級加重社會成本負(fù)擔(dān)。譬如，兩法同行，必然要指定授權(quán)不同的法律實(shí)施部門，即形成“分割監(jiān)管”的格局。這樣部門立法（包括法律法規(guī)草案的動議和起草、標(biāo)準(zhǔn)制定等)、執(zhí)法等便需要兩套相似的、并行的系統(tǒng)，企業(yè)則要接受和應(yīng)付該兩系統(tǒng)的要求和監(jiān)督檢查（《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》對“安全生產(chǎn)”和“職業(yè)病防治”所要求的確保勞動者安全、健康“三同時”制度即為一典型事例），使政府、企業(yè)層面治理該事項(xiàng)的成本大大地增加了。

因此，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)真正的科學(xué)立法就要改變這種不科學(xué)的“兩法并立”現(xiàn)狀，借鑒工業(yè)化國家的普遍做法和國際勞工組織以國際法方式確立的模式，將保護(hù)勞動者的職業(yè)安全和職業(yè)健康納入一部統(tǒng)一的法律之中，進(jìn)行綜合性的一致地規(guī)范，并由此解決我國勞動者安全、健康一體化監(jiān)管的法律障礙。

其次，要按照安全生產(chǎn)事項(xiàng)所屬勞動關(guān)系的性質(zhì)，去除《安全生產(chǎn)法》中那些混淆法律關(guān)系性質(zhì)的龐雜規(guī)范，集中對勞動關(guān)系雙方主體權(quán)利義務(wù)，特別是對用人單位設(shè)定法定義務(wù)進(jìn)行規(guī)范（像《職業(yè)病防治法》等其他勞動法文本那樣）（見《安全生產(chǎn)的法律邏輯》一文)。

再次，加強(qiáng)和改進(jìn)安全生產(chǎn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程的制定和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、具體、可操作。作為規(guī)范安全生產(chǎn)的法律，其位階高，具體規(guī)范相對較為原則，難以適用所有行業(yè)領(lǐng)域的具體場所中的具體事項(xiàng)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)程正是填補(bǔ)法律這一缺憾的重要制度設(shè)計，為各國所通行。

我國的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程存在著相對陳舊、原則和操作性不強(qiáng)的問題。要使標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程有效可用，一定要針對具體的行業(yè)、工藝，甚至具體危險狀況和單個危害因素，經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)研究和論證，才能達(dá)到。特別需要注意的是，對過往事故的技術(shù)分析往往成為新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的來源，即所謂“事故推動工作”。但在實(shí)際的事故調(diào)查中，我們似乎更偏重其管理等間接原因的分析和人員的責(zé)任追究，對其存在的技術(shù)方面的原因分析不夠，對其教訓(xùn)的吸取（修訂相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)）重視偏弱，這是需要改進(jìn)的。

規(guī)范執(zhí)法問題需要認(rèn)真研究

執(zhí)法問題是安全生產(chǎn)法治建設(shè)的核心，這是由其工作性質(zhì)所決定的。制定規(guī)則固然重要，實(shí)施規(guī)則更直接關(guān)系到其結(jié)果。尤其在我國行政主導(dǎo)的特色下，安全生產(chǎn)執(zhí)法問題更需要認(rèn)真研究。

從理論上理解，嚴(yán)格執(zhí)法必須全面遵循行政程序法規(guī)則和準(zhǔn)確適用有關(guān)的實(shí)體規(guī)則。前者包括基本法律的行政處罰法等行政法的一般行政法規(guī)則和安全生產(chǎn)法相關(guān)法中的特別行政執(zhí)法規(guī)范，后者包括安全生產(chǎn)法及有關(guān)法律法規(guī)中相關(guān)主體的具體權(quán)利義務(wù)規(guī)范，特別是當(dāng)主體違反某項(xiàng)義務(wù)后所應(yīng)承擔(dān)的后果的具體規(guī)定。這兩類規(guī)則事關(guān)法治中的程序正義和實(shí)質(zhì)正義，必須一體嚴(yán)格遵循，不可偏廢，否則便無法治可言。

如果用上述標(biāo)準(zhǔn)來要求的話，我國相關(guān)行政機(jī)關(guān)作出的行為尚存在許多可商榷之處。首先，每年各個層級各種類型的安全生產(chǎn)檢查活動越來越受到質(zhì)疑。質(zhì)疑之點(diǎn)在于，這類檢查是否可歸類為行政執(zhí)法行為，如果是執(zhí)法行為，法律依據(jù)何在，其應(yīng)有怎樣的程序等等。

安全大檢查起源于何時已無從考證，但其在新世紀(jì)以后愈演愈烈確是不爭的事實(shí)。由高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)對具體的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行檢查，代表著一種姿態(tài)，對相關(guān)方保持一種高壓態(tài)勢，偶爾為之，似情有可原，也符合社情民意。但近年來這類大檢查卻變得越來越頻繁，越來越常態(tài)化，甚至一個重要節(jié)日、會議、活動而在一個地區(qū)，乃至全國開展這樣的活動，引發(fā)了越來越多的詬病。級別高并不代表事事都專業(yè)，由各相關(guān)人員臨時拼湊，并不一定具有法定的執(zhí)法資格和權(quán)力。不專業(yè)就抽調(diào)專家隨行，面臨困難就以督導(dǎo)政府為主，檢查企業(yè)為輔。此類徒具形式的檢查效果如何，成本幾何，似乎無人問津。

要建立安全生產(chǎn)的法秩序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，有必要對安全大檢查活動的有效性、必要性，以及其法律依據(jù)、合法程序進(jìn)行深入研究和分析。（未完待續(xù)）