以高水平開放引領鄂爾多斯高質量發展

皇甫歡歡

（中共鄂爾多斯市委員會黨校，內蒙古 鄂爾多斯 017200）

開放是國家繁榮發展的必由之路。改革開放40 多年特別是加入世貿組織以來，中國始終堅持對外開放的基本國策，不斷擴大朋友圈，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，發展壯大外向型經濟，創造了經濟長期高速增長的奇跡，堅持對外開放是中國特色社會主義取得成功的重要經驗。黨的十九屆四中全會《決議》提出，今后我們要建設更高水平開放型經濟新體制，實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放，推動我國經濟高質量發展。

鄂爾多斯是內蒙古新興城市，經濟發展的排頭兵，從改革開放之初內蒙古第一家引進外資的企業——伊克昭盟羊絨衫廠，到現在的鄂爾多斯溫暖全世界，開放水平一直處于內蒙古前列，開放發展為鄂爾多斯注入了強勁動力，實現了經濟社會的跨越式發展。2018 年，鄂爾多斯位列中國海關總署“中國外貿百強城市”54 名；獲批“國家外貿轉型升級基地”。2020 年，鄂爾多斯進出口總額46 億元人民幣，新簽約利用外資項目3 個，實際利用外商直接投資9 億美元，連續11 年居內蒙古首位。

一、對外開放對鄂爾多斯發展的重要意義

（一）對外開放是鄂爾多斯順應形勢的必然要求

鄧小平在總結世界各國經濟發展的成功經驗后指出，“現在的世界是開放的世界，任何一個國家要發展，孤立起來，閉關自守是不可能的，不加強國際交往，不引進發達國家的先進經驗、先進科學技術和資金，是不可能的。”指出了任何一個國家（地區）的發展離不開世界，世界的繁榮需要每個國家（地區）攜手創造。近年來，全球化遭遇挫折，貿易保護主義甚囂塵上，面對復雜多變的全球環境，中國只有更大力度的對外開放，不斷擴大與發展中國家和新興經濟體交往的廣度和深度，推動多雙邊開放，形成全面開放新格局，構建現代化經濟體系，才能實現高質量發展。

現階段，我國存在著東部地區和西部地區發展不平衡，沿海開放和內陸開放不協調，繼續擴大開放，可以解決區域內部發展不平衡不協調的問題。不斷加強中西部地區與“一帶一路”沿線國家和地區的交往交流，從而實現生產要素的自由流動、資源的高效配置和市場的深度融合，將中西部地區由開放的洼地變為開放的高地。鄂爾多斯應順應國內形勢，積極融入“一帶一路”倡議，積極向北開放，加強與俄羅斯、蒙古國的經貿往來與人文交流，借助中蒙博覽會、中蒙俄經貿合作洽談會、內蒙古國際能源大會等平臺，擴大開放，將鄂爾多斯打造成中蒙俄經濟走廊上重要節點城市。

（二）對外開放是鄂爾多斯經濟騰飛的重要經驗

十一屆三中全會以來，鄂爾多斯以開放促改革、謀發展，經濟發展一日千里，人民生活欣欣向榮。2020年，全市地區生產總值3533.66 億元，是1978 年的1021.3 倍；人均地區生產總值169269 元，是1978 年的128.1 倍；公共財政預算收入464.9 億元，是1978 年的2459.8 倍，2007 年起連續13 年領跑內蒙古。這些成就的取得，依靠各個領域的深化改革，更靠大力度的對外開放。正是改革開放促進了鄂爾多斯廣大干部和人民群眾的思想大解放和觀念大更新，激發了各類市場主體的活力，成就了多個全區第一：第一個施行以土地承包為核心內容的農村改革；第一個借助引進大型國企神華集團發展能源產業；第一個實施煤電能源轉換戰略項目，可以說，開放推動了鄂爾多斯經濟的繁榮發展，推動了各民族團結進步和社會的和諧穩定，創造了舉世矚目的“鄂爾多斯現象”，未來鄂爾多斯的高質量發展也必然在更加開放的條件下進行，開放是鄂爾多斯今后發展的戰略選擇。

（三）對外開放是鄂爾多斯高質量發展的必由之路

我國的對外開放由東南沿海的經濟特區起步，由點到線，連線成面，是一個漸進式、梯度推進的過程，東部地區憑借區位優勢和政策傾斜率先發展，成為中國對外經貿的引擎，中西部地區由于深處內陸，開放力度、廣度、深度不夠。鄂爾多斯地處祖國北疆，煤炭資源使得鄂爾多斯一躍成為現代名城，煤炭、煤電及各類煤炭下游產品源源不斷輸往祖國各地，為中國能源發展貢獻了力量。但不容忽視的是，鄂爾多斯的發展以煤炭產業為主導，煤炭及煤炭相關產業與其他產業發展不平衡，戰略性新興產業和高新技術產業發展不夠充分。建設高質量發展的鄂爾多斯，必然需要一個開放的鄂爾多斯作為依托，將先進的技術、管理經驗、人才等高端要素引進來，激發經濟增長的內生動力，調整經濟結構；將先進的服務業態引進來，轉變增長動力，以服務業的發展帶動地區經濟發展，像鄂爾多斯這樣的資源型城市實現轉型升級、高質量發展，高水平的開放是必然選擇。

二、鄂爾多斯高水平開放面臨的挑戰

對外開放重在解決發展內外聯動的問題，鄂爾多斯從北方一座邊陲小城成長為高原明珠，是開放激發了鄂爾多斯經濟社會的活力，從伊克昭盟羊絨衫廠起步，以敢為人先、勇于創新的精神，創造了經濟社會的繁榮發展、人民生活的富足安康，然而與我國發達地區相比，鄂爾多斯仍面臨不少亟待解決的問題。

（一）開放型經濟有待進一步提升

通過選取鄂爾多斯近10 年進出口總額、實際利用外資、GDP 數據對鄂爾多斯十年以來對外開放度進行計算，結果如表1：

由表1 可知，近十年來，鄂爾多斯的對外開放程度，受進出口貿易總額、實際利用外資總額影響，處于較低水平，更深層次的原因是受當地資源稟賦、基礎設施等所限，使得鄂爾多斯與我國東部沿海城市開放水平差距大，開放型經濟有待進一步提升。

（二）招商引資模式單一，缺少區域協作

目前，鄂爾多斯市開展招商引資工作渠道和方式較為單一，即到外省市參加展會和推介會，以外出招商為主，專業化市場化招商和公司化運作處于起步階段，“重資本輕資產”招商、“飛地”模式招商、全產業鏈招商等新招商模式尚未全面推廣。特別是面對“互聯網+”和區域融合發展新形勢，鄂爾多斯與鄰近省市在招商引資方面缺少區域協作，“飛地型”園區共建處于探索階段。

（三）投資方式有待創新

截止2019 年，鄂爾多斯共有18 家企業走出國門進行海外投資，實現了東道國和鄂爾多斯企業經濟效益與社會效益的雙贏，如鄂爾多斯投資控股集團投資的柬埔寨電力項目——鴻駿電力，是內蒙古對外投資金額最多、最成功的項目，也是柬埔寨最大的火電項目，發電量占柬埔寨全國火力供電的80%，2019 年實現銷售收入2.79 億美元，凈利潤1.1 億美元。但總體來看，目前鄂爾多斯多數企業仍處于“走出去”的初級階段，一方面，“走出去”的企業以資金、設備實物投入為主，產能合作、股權置換、合作基金等新的方式尚未建立起來，沒有與東道國企業形成穩固的合作伙伴關系，另一方面，企業缺乏長期戰略規劃和遠期布局，缺少全產業鏈的縱深布局，“集群式”對外投資模式還在構建。

（四）涉外人才缺口大，綜合能力有待提升

涉外人才是對外開放重要的要素稟賦之一，起著聯動內外的關鍵作用。近年來，鄂爾多斯通過引進和培養各類涉外人才，使全市涉外人才不僅在總量上增長較快，而且在人才素質、專業構成方面都有了明顯的提高和改善，對鄂爾多斯形成開放型經濟起到十分重要的作用。然而，涉外人才的數量和質量始終是鄂爾多斯對外開放的短板，總量較少，同時表現為大多數涉外人才懂專業但不通外語，懂外語但不精專業，在涉外工作中能直接對外談判，缺少在經營管理中具有較高決策水平，并具有國際金融、國際市場營銷、國際法律法規等方面綜合知識的人才，打造一支綜合能力過硬的涉外人才隊伍已刻不容緩。

三、實現鄂爾多斯高水平開放的對策建議

今后，鄂爾多斯應從打造營商環境、運用開放平臺、融入區域框架、培養涉外人才方面著手，以實現高水平開放，引領高質量發展。

（一）轉變政府職能，優化營商環境

營商環境是軟實力，是一個地區經濟社會發展的依托，只有營商環境不斷優化才能吸引企業前來投資。鄂爾多斯下大力氣改善、優化營商環境，要持續推進服務型政府建設，破除體制機制障礙，將工作重心從事前審批轉為事中事后監管，并不斷創新監管方式，提升服務能力和水平，形成具有競爭力的市場化、法治化、國際化的營商環境。綜合保稅區內，建立以“準入前國民待遇+負面清單”為核心的投資管理方式，按照與國際市場通行的規則、管理、標準對待大中小微企業、國有企業和民營企業等各類境內外投資者，提高投資貿易自由化便利化水平，激活各類市場主體的活力，以營商環境的軟實力贏得競爭的主動。

（二）以綜合保稅區為引領打造開放新高地

鄂爾多斯綜合保稅區于2019 年3 月28 日封關運營，是呼包鄂榆城市群第一家綜合保稅區。依托綜合保稅區獨特的功能政策，利用綜保區內“保稅加工”、“保稅物流”和“保稅服務”等功能，大力發展加工貿易、國際物流等產業，吸引各類生產要素和市場主體在綜保區內集聚和流通。加大招商引資力度、創新招商引資的方式，重點引進科技含量高、創新能力強、資源消耗少的企業落戶保稅區，開展中介招商、園區招商、產業鏈招商、“飛地”模式招商等，培育具有國際競爭力的新產業新模式新業態。綜合保稅區將成為鄂爾多斯打造高水平內陸港最為重要的支撐平臺之一，以綜合保稅區為基礎，在內蒙古自治區率先申請自由貿易區，對做大鄂爾多斯開放型經濟規模，調整產業結構，促進產業轉型升級和提升區域開放水平具有重要意義。

（三）融入區域發展框架，積極構建國家級能源化工開放開發試驗區

隨著我國全面開放新格局的形成，區域間交流合作不斷加強，長三角、珠三角、環渤海三大經濟圈都凸顯了區域合作的規模效應和聚合效應。區域合作在激發區域內的創新能力，降低企業成本，協調分工等方面產生正外部性，為地區發展創造更多的機會和空間。鄂爾多斯應憑借資源優勢和產業基礎，推動呼包鄂榆城市群產業協同發展，建立沿黃河流域的區域產業合作平臺，構建以鄂爾多斯為核心，寧東、榆林為兩翼的國家級能源化工開發試驗區，形成合理分工、優勢互補和協同發展的產業布局；加強與珠三角、長三角、京津冀地區的經濟合作，承接發達地區的產業轉移，開展深層次的區域合作。

（四）培養、引進高端涉外人才

鄂爾多斯要通過質量變革、效率變革、動力變革實現高質量發展，創新是主要驅動力，提高創新能力，人才至關重要，鄂爾多斯構建開放型經濟的未來發展需要各個領域的高端涉外人才。未來，要實施更加開放靈活的人才政策，堅持引進與培養同步進行，特別要引進具有國際視野、法律專業和對外經貿領域的復合型人才，并創造更加適宜的創新創業環境，建立和完善人力資源柔性流動機制，形成各類人才流入的“洼地效應”，為高水平開放提供強有力的人才保障。