海南自貿港政府管理中的跨部門協同

楊寶強

（海南師范大學 經濟與管理學院，海南 海口 571158）

一、問題提出

隨著自貿區的快速發展與推進，其管理與運行中的問題日益突出，呈現出復雜性和跨界性的特點。為推進我國自貿區建設，十九大報告指出，“賦予自由貿易試驗區更大的改革自主權”。2018 年國務院批復設立了中國（海南）自由貿易試驗區，并印發《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》，深化“放管服”改革，探索與自貿區建設相適應的行政管理體制。海南各政府部門也推出了一系列制度創新與政策設計，但實踐中依然存在諸多跨部門管理難題，關鍵就在于政府部門間條塊分割與邊界不清。因此，如何提升海南自貿港政府部門間的協同性，亟需進行相應的理論研究和實踐探索。

學界對自貿港協同方面的研究集中在如下方面：一是經濟發展協同。合作互補是保障跨部門協同機制實現的基礎，而區域內產業要素配置的一致性則是推動區域經濟協同合作的原動力。[1]二是產業協同。Ganeshan Wignaraja 發現自貿區具有產業集群效應，對整個區域經濟的協同發展具有溢出效應。[2]班奕研究了臨空經濟區與自貿區耦合發展關系，認為自貿區和區域經濟的協同能夠推動當地經濟的發展。[3]三是政府管理模式與監管體制。美國自由貿易區的二級管理結構、新加坡的雙層自貿區市場管理模式、迪拜的港口—海關—自貿區“三位一體”管理模式等是國外較具代表性的自貿區管理模式。國內自貿區治理模式探討，如“政府主導型模式、管理公司主導型模式、政企混合型模式。”[4]四是自貿區協同發展路徑。龍云安從建立“人才+資金”和“人才+項目”機制、建立“跨區產業鏈”和“平臺一體化”體系以及建立“法律+制度”和“法規+治理”保障體系方面探索了自貿區的系統發展路徑。[5]

上述研究顯示，自貿區政府管理的相關研究已取得了豐碩成果，但尚未揭示或深入研究的問題有：一是對自貿區政府管理中的跨部門關系確認、跨部門協同的實現機制還需深入研究。二是政府管理體制的研究大多是從靜態角度論述，較少從跨部門協同的動態視角研究，還難以從操作層面為自貿區政府管理體制和跨部門協同提供針對性對策。研究以海南自貿港為依托，探討其建設過程中跨部門協同的動態狀況，并提出針對性措施。

二、海南自貿港政府管理的跨部門協同需求

“跨部門協同強調的是通過部門間的協作提高效率。”[6]隨著海南自貿港建設的推進，一些跨越組織邊界、行政邊界以及區域邊界的復雜問題逐漸凸顯，這些問題的解決往往超越了單個組織的管理能力。

自貿港建設的系統性和復雜性也決定了其管理的跨界性，這也導致了政府管理主體的多元化，而多元管理主體的作用發揮便產生了跨部門協同需求。實踐顯示，政府管理對象的跨界性越強，各管理主體的分工則越細，為保障自貿港有效運行，跨部門協同勢在必行。海南省自貿港建設牽涉貿易、投資、金融、人才、運輸、產業、稅收、法律等諸多方面，并形成了“6+1+4”的總體發展格局。商務部還會同了19 個部門聯合推進海南自由貿易港貿易自由化便利化，中央層面和地方層面牽涉部門眾多，自貿港建設的復雜性和跨界性日漸增強。從管理方面看，牽涉到中央、地方以及自貿區內部各管理部門，為保障相關政策的落實，不同層級的管理主體必須要構建協調互通機制。從運行實踐看，海南自貿港的政策法規和制度創新的實施也需構建跨部門協同機制以解決跨地區、跨行政部門、跨層級的相關議題。因此，突破自貿港政府管理的跨界性問題，必須要探索自貿港政府管理跨部門的縱向、橫向以及內外協同機制，并使其制度化和常態化。

三、海南自貿港跨部門協同的實踐探索

“跨部門協同既然在部門之間運行，必然受到部門設置的影響和制約”[7]海南自貿港也面臨類似問題，由于成立時間較短，跨部門協同的規范以及權責設置方面還有一定的提升空間。

一是海南自貿港由于成立時間短，在跨部門協同事項方面，多以臨時性的領導小組和委員會進行治理，在具體事項的治理中，靈活性較強，一定程度上解決了諸多跨部門協同難題。在實踐中也逐漸探索出了契合地方實際的跨部門協同模式，與之相關的系統性規范也逐漸形成。此外，海南省委全面深化改革委員會辦公室下設的“協調處”其主要職責是負責牽頭組織、協調各專項小組提出的專項改革方案、協調落實相關調研工作等，但在具體的操作方面，還需進一步細化操作流程，提升跨部門協同的規范性。值得注意的是，《海南自由貿易港制度集成創新行動方案（2020—2022 年）》提出，“實施大部門制改革，構建功能全、機構簡、效率高的行政管理體系”，一定程度上，大部門體制改革為跨部門協同的制度化和規范化提供了有力支持。

二是清晰界定跨部門協同主體的權責，既是客觀評價跨部門協同效果的需要，也是保障跨部門協同有效性的基礎。由于海南自貿港成立時間短，自貿港跨部門協同的問責機制還難以在問責主體、問責程序以及問責層次上做出清晰的界定，從而容易影響跨部門協同評價。還需指出的是，跨部門協同雖在形式上是部門間的合作，但實質卻是不同部門間的人員合作。因此，在跨部門協同中應強化各參與人員的內在認同，以提升協同效率。此外，跨部門協同牽涉不同層級的部門，除制定健全的權責機制外，還需圍繞跨部門協同設置總體的目標框架，制定綜合的指標考核體系以提升跨部門協同的有效性。

四、海南自貿港跨部門協同機制的構建

合作的“跨界性”是跨部門協同的核心特征，而跨界又有多種表現形式:如同級政府部門之間、上下級政府之間、不同政策領域之間、公共部門和私人部門之間。[8]經濟合作與發展組織把跨部門協同機制分為了結構性協同機制和程序性協同機制，“前者側重于協同的組織載體（中心政策小組、部際聯席會議、專項任務小組等），后者側重于實現協同的程序性安排和技術手段，如面臨“跨界問題”時的議程設定和決策程序、制度化信息交流平臺、促進協同的財政工具和控制工具的選擇等。”[9]海南自貿港跨部門協同牽涉部門眾多，其有序運行建立在各層級部門相互協調與配合的基礎上，不同的跨部門協同機制在縱向、橫向以及內外管理體系中起到了紐帶作用。因此，海南自貿港跨部門協同需從結構性和程序性兩方面構建協同機制，同時以法律的形式明確各協同部門的權責。

（一）完善結構性協同機制與程序性協同機制

結構性協同側重于構建協同的組織載體，但組織載體的構建必須依托政府部門的層級化管理體制。從自貿港的建設過程看，需要中央政府協調對接自貿港各職能部門間關系，工作人員間的借調、掛職關系，實現自貿港管理的有效性和系統性。對自貿港建設的分散化管理形態和組織框架進行整合，盡可能地減少管理層級，以扁平化的組織結構代替分散化組織結構。自貿港建設的參與主體，既有中央政府部門也有海南省各政府部門。中央層面，參與自貿港建設的職能部門間并無隸屬關系，如何使這些部門協同合作，哪個機構負責進行協調，通過什么方式協調，中央政府應制定詳細的協作方案。地方層面，自貿港跨部門協同機制的構建牽涉到20 多個職能部門，在具體事項中如何協調各職能部門間關系，則需各部門間相互協調，并發揮協調處和督察處的協調與督查作用以保障各項政策落地見效。除縱向協調和橫向協調外，還需要發揮自貿港職能部門與外部主體的協調。海南自貿港建設不僅是政府的內部職責，落戶的企業、第三方評估機構也是重要的參與主體，政府與外部主體的跨部門協同主要表現在企業與政府的協同，第三方機構對自貿港建設的評估、監督和建議。

程序性協同側重于程序性和技術性安排。海南自貿港跨部門協同的程序性安排主要是縱向和橫向跨部門協同的機構本身在其運行中的議程設置程序、決策程序和執行程序的具體流程安排。如海南自貿港應建立和完善牽涉稅收、政策優惠、人才和企業落戶等事項的“一站式”服務，實施“一口受理”，設立專門的辦事窗口。在技術性安排方面，海南自貿港建設的重要任務之一便是建設社會管理的信息化平臺，借助大數據和區塊鏈技術，既有助于提升社會治理的數字化和網絡化水平也有助于逐步推進跨部門協同的共享和共治形成。

（二）完善跨部門協同的法律法規

完善的法律法規是保障海南自貿港跨部門協同的基礎，在明確自貿港結構性和程序性的協同機制后，必須以法律的形式明確各參與主體的職責權限。當前，《海南自由貿易港法》雖在多方面為自貿港建設保駕護航，但在如何協調跨部門機構方面較少觸及，因此，應盡快通過地方性法規為自貿港跨部門協同提供法律支持。界定跨部門協同中各參與部門的職責范圍和權限，既是對跨部門協同中可能存在相互推諉、扯皮的預防，也是降低不協調因素的重要手段。一是對海南自貿港各職能部門的現有職能進行合并與分類，綜合分析各職能對應的具體部門，明確各自職能范圍。二是依托法律法規，逐步取消職能相近部門，消除職能重疊和交叉的問題。三是對于難以確定范圍，需要多方共同承擔的交叉職能，必須明確牽頭部門、協辦部門的權責關系。

（三）發揮協調處的整體協調作用

海南自貿港為保障各項政策落地，成立了多個專門的職能機構，設置了專門的協調處，為提升跨部門協同能力，還需強化協調處的整體協調作用。

1.成立議事協調機構，提升協調的有效性。跨部門協同的有效實施需要協調處能自始至終發揮協調作用，并貫穿整個協調過程。而在跨部門協同的具體事項中，協調處能否形成強大的約束力來整合分散的職能則取決于協調處本身是否具有權威的組織架構。從海南自貿港的組織架構設置中可以看出，協調處與綜合處、人事處、政策法規處以及宣傳處等是平行機構，一定程度上就限制了協調作用的發揮。為保障協調的有效實施，應在協調處基礎上成立議事協調機構，由最高行政長官掌控協調全過程，相關職能部門負責人也應納入控制體系內部。在具體執行中，負責跨部門協同的協調處可專職負責具體操作事項，協同決策和部署則由議事協調機構完成。日常的跨部門協同事務，可交由協調處負責，其成員可由各職能部門的副職組成。

2.組織跨部門協同的長期保障力量。自貿港建設是一項長期的系統性工程，自然要求長期的跨部門協同。而針對長期的跨部門協同任務，應細分各職能部門的具體職能，將需要協同整合的職能進行合并，設置更為具體的機構。同時，還需根據跨部門協同的實際需要將與跨部門協同相關的部門進行整合。因此，跨部門協同機構的設置既要保持機構的長期穩定性，也需根據實際需求具備相應的靈活性，以提升跨部門協同的效率。