深入財(cái)會監(jiān)督體系建設(shè) 推動完善國家監(jiān)督體系

中國投資有限責(zé)任公司財(cái)務(wù)部

引言

黨的十九屆四中全會貫徹黨的十九大精神，確立黨和國家監(jiān)督體系在堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要支撐地位，全會《決定》明確：“推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。”以此強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)作用，輔以八項(xiàng)具體監(jiān)督制度。

一、充分認(rèn)識將財(cái)會監(jiān)督納入國家監(jiān)督體系的重大意義

2020年1月13日，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)完善黨和國家監(jiān)督體系，要“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。”首次將財(cái)會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，與“審計(jì)監(jiān)督”“統(tǒng)計(jì)監(jiān)督”等一并成為國家監(jiān)督體系的一部分。

新監(jiān)督體系的形成，賦予了“財(cái)會監(jiān)督”新的內(nèi)涵，對做好新時代財(cái)會監(jiān)督工作提出了更高要求，這在財(cái)會監(jiān)督發(fā)展史上具有重要的里程碑意義。

（一）財(cái)會監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容

新的監(jiān)督體系第一次把財(cái)會監(jiān)督添加到了國家治理體系中去，提高了其層面。這種情況出現(xiàn)和黨以及國家監(jiān)督體系的完善和理論的創(chuàng)新有著直接關(guān)系，本身也在補(bǔ)充和完善了國家監(jiān)督體系，讓其內(nèi)涵更加的豐富。黨和國家在監(jiān)督體系完善的時候，比較重視制約監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行。實(shí)際使用的時候，權(quán)力運(yùn)行主要包含了資金管理、資產(chǎn)以及資源使用等方面。在管理這些要素的時候，都可以利用財(cái)會行為來進(jìn)行集中的表現(xiàn)，這便要求監(jiān)督體系完善的時候，將財(cái)會監(jiān)督的作用發(fā)揮出來，要求財(cái)會工作要向前邁一步，不僅僅要當(dāng)好“賬房先生”，更要做“探照燈”“警戒線”，繃緊財(cái)經(jīng)紀(jì)律，將監(jiān)督做在平常、融入過程。

（二）財(cái)會監(jiān)督是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效保障

實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須實(shí)行精細(xì)化管理，發(fā)揮財(cái)會監(jiān)督職能，強(qiáng)化資金的有效使用，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。我國經(jīng)濟(jì)從高速度增長到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程中，財(cái)會工作作為市場經(jīng)濟(jì)中的通用商業(yè)語言，能夠完整記錄要素流動、資源配置過程，在此基礎(chǔ)上，全過程的監(jiān)督職能嵌入其中，將有效在事前和事中發(fā)現(xiàn)問題，提高發(fā)展質(zhì)量。

（三）財(cái)會監(jiān)督是開展效能監(jiān)督的有效手段

內(nèi)容完整、編制科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力、追求績效和公開透明是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本要素。推進(jìn)預(yù)算科學(xué)精準(zhǔn)編制，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性約束，需要加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督，提升財(cái)政資源配置率、使用率，建立預(yù)算安排與績效目標(biāo)、資金使用效果掛鉤的激勵約束機(jī)制。

二、財(cái)會監(jiān)督的實(shí)踐現(xiàn)狀及存在的問題

（一）財(cái)務(wù)工作是其他監(jiān)督職能的被監(jiān)督對象，自身監(jiān)督職能發(fā)揮不足

按照《會計(jì)法》的規(guī)定，財(cái)會監(jiān)督本身便是單位利用業(yè)務(wù)活動和平時的管理來對本部門、本系統(tǒng)以及本單位會計(jì)信息真實(shí)性和財(cái)務(wù)收支合法性和業(yè)務(wù)活動開展有效性等進(jìn)行監(jiān)督，這肯定了財(cái)務(wù)工作本身的監(jiān)督職能。但在實(shí)踐中，財(cái)會監(jiān)督往往屬于其他監(jiān)督職能的被監(jiān)督對象。以國有企業(yè)為例，目前以紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督為主的“四項(xiàng)監(jiān)督”全覆蓋格局已經(jīng)形成，財(cái)務(wù)職能成為四項(xiàng)監(jiān)督覆蓋下的主要監(jiān)督內(nèi)容之一，并未納入企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系當(dāng)中，其自身監(jiān)督職能發(fā)揮不足。

（二）財(cái)務(wù)工作以內(nèi)部服務(wù)職能為主，與其他外部監(jiān)督職能聯(lián)動少

在新監(jiān)督體系中，財(cái)會監(jiān)督是唯一的內(nèi)部監(jiān)督職能，在委托代理關(guān)系下，財(cái)會工作以完成內(nèi)部財(cái)務(wù)管理控制及服務(wù)管理層決策為主要目標(biāo)。財(cái)政監(jiān)督和注冊會計(jì)師監(jiān)督對企業(yè)財(cái)務(wù)工作是有效的外部監(jiān)督途徑，這也是《會計(jì)法》中提到的三位一體監(jiān)督機(jī)制，在這個過程中，財(cái)政監(jiān)督一般以專項(xiàng)檢查的形式開展，注冊會計(jì)師監(jiān)督以年度審計(jì)的方式開展。這些對企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)工作的監(jiān)督，更關(guān)注財(cái)務(wù)結(jié)果的真實(shí)完整，并沒有與其他外部監(jiān)督職能深入融合和聯(lián)通。

（三）財(cái)務(wù)工作對監(jiān)督職能設(shè)置存在不足

部分單位財(cái)務(wù)工作組織存在不足及漏洞，不但無法防范和發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)風(fēng)險，自身業(yè)務(wù)中的風(fēng)險也頻繁爆發(fā)。比如一些基層的公立學(xué)校資產(chǎn)高、資金流水大，但財(cái)會人員少，監(jiān)督流于形式；一些基層單位會計(jì)與出納崗位職責(zé)設(shè)定不清，不相容崗位沒有分離，造成財(cái)務(wù)人員利用職務(wù)之便侵吞公款的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。另外，隨著共享中心、財(cái)務(wù)集中核算中心等出現(xiàn)，會計(jì)核算與會計(jì)主體在物理上分離，分離本身也帶來了新的監(jiān)督職能變化。一方面，有效的財(cái)務(wù)集中處理，有效實(shí)施了財(cái)會監(jiān)督，從源頭上遏制了腐敗及會計(jì)舞弊；但另一方面，共享中心也使得部分單位逐步放松了財(cái)務(wù)職能的內(nèi)部審核監(jiān)督，單位陷入所有支出只要憑證齊全，核算中心認(rèn)可、記賬就合法合規(guī)的認(rèn)識誤區(qū)。

三、新時代下財(cái)會監(jiān)督的內(nèi)涵和外延

在新時代下，亟需對財(cái)會監(jiān)督的內(nèi)涵和外延進(jìn)行重新梳理和定位，厘清財(cái)會監(jiān)督的權(quán)力邊界和發(fā)展路徑。

（一）財(cái)會監(jiān)督的主體

從廣義上界定財(cái)會監(jiān)督，監(jiān)督主體應(yīng)是國家財(cái)會監(jiān)督、社會財(cái)會監(jiān)督和單位內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督的統(tǒng)一。

國家財(cái)會監(jiān)督是指以財(cái)政等政府主管部門對本級及下級財(cái)政資金使用、會計(jì)工作規(guī)范、遵守財(cái)經(jīng)法紀(jì)的監(jiān)督。這里既牽涉到對本級，也包括對各單位的會計(jì)資料真實(shí)、完整、合規(guī)等開展監(jiān)督。

社會財(cái)會監(jiān)督即注冊會計(jì)師的鑒證業(yè)務(wù)是社會財(cái)會監(jiān)督的重要組成部分。在國有資本管理重點(diǎn)從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變、資本市場證券發(fā)行從“核準(zhǔn)制”走向“注冊制”、國內(nèi)金融市場面向外資全面開發(fā)的背景下，注冊會計(jì)師充分反饋保障財(cái)務(wù)會計(jì)信息質(zhì)量的作用日益凸顯。

財(cái)會監(jiān)督中體量最大的部分是各個單位內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督，這是每個經(jīng)濟(jì)主體的自我監(jiān)督。也是參與主體最多、最直接的監(jiān)督體系。最了解企業(yè)的是企業(yè)內(nèi)部人員，財(cái)會監(jiān)督是最可能嵌入業(yè)務(wù)過程中實(shí)時開展。

（二）財(cái)會監(jiān)督的角色定位

關(guān)于財(cái)會監(jiān)督的定位，需要回答兩個問題，一是財(cái)會監(jiān)督是內(nèi)部職能還是外部職能？在新的監(jiān)督體系中，財(cái)會監(jiān)督是唯一完全內(nèi)部監(jiān)督力量。以往財(cái)會職能也僅僅將自己定位成內(nèi)部職能，在新的定位體系中，需要增加財(cái)會監(jiān)督的外部角色定位，將內(nèi)部角色與外部角色統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來。二是財(cái)會監(jiān)督是服務(wù)職能還是治理職能？在企業(yè)內(nèi)部管理框架下，財(cái)務(wù)職能是內(nèi)部服務(wù)職能，最重要的定位是為業(yè)務(wù)發(fā)展服務(wù)；在新時代下，這一定位之外還需要補(bǔ)充治理角色的定位。

（三）財(cái)會監(jiān)督的內(nèi)容

財(cái)會監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)貫穿內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)會計(jì)、管理會計(jì)的財(cái)務(wù)管理全過程。財(cái)會監(jiān)督的目的不單純是合規(guī)運(yùn)行，更重要的是，作為組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)的一部分，推動企業(yè)成長，提高效率。在實(shí)際工作中，可以從合規(guī)監(jiān)督和效能監(jiān)督兩個層面發(fā)力。財(cái)務(wù)會計(jì)和內(nèi)部控制體系作為合規(guī)監(jiān)督的重要抓手，管理會計(jì)方式方法作為效能監(jiān)督的主要抓手。

（四）財(cái)會監(jiān)督的過程

與審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督相比，財(cái)會監(jiān)督可以定位在管理過程中，是全過程、全流程的事前、事中、事后管理過程，管理控制前移。監(jiān)督過程體現(xiàn)在業(yè)務(wù)的各個流程中，不是獨(dú)立的監(jiān)督體系，而是嵌入到整個財(cái)務(wù)管理過程，進(jìn)而嵌入到整體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的監(jiān)督機(jī)制。

（五）與其他監(jiān)督機(jī)制的關(guān)系

在企業(yè)日常運(yùn)營中，財(cái)務(wù)工作運(yùn)用好預(yù)算監(jiān)督和會計(jì)監(jiān)督兩大基礎(chǔ)工具，完善制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮對其他類型監(jiān)督的基礎(chǔ)支撐作用。審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督等其他監(jiān)督形式，可以運(yùn)用財(cái)會監(jiān)督的成果和線索作為基礎(chǔ)。

四、進(jìn)一步做好財(cái)會監(jiān)督的工作建議

（一）在《會計(jì)法》修訂過程中進(jìn)一步明確財(cái)會監(jiān)督職責(zé)

在2019年末公布的新一輪《會計(jì)法》修訂征求意見稿中，強(qiáng)化了會計(jì)監(jiān)督中政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、單位內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督的“三位一體”的監(jiān)督體系。下一步，建議從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度完善立法，明確會計(jì)監(jiān)督的內(nèi)涵和外延。在立法層面，明確將財(cái)會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，劃定不同監(jiān)督機(jī)制的權(quán)力邊界。

（二）利用“大數(shù)據(jù)”等信息化技術(shù)，打通各項(xiàng)監(jiān)督基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)平臺構(gòu)建的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而且這種財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)不應(yīng)單純是費(fèi)用維度的數(shù)據(jù)，應(yīng)該包括供應(yīng)商、客戶、價格信息、合同信息等多維度的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，這些有標(biāo)簽的數(shù)據(jù)即可作為其他監(jiān)督職能的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和重要抓手。

（三）以合規(guī)監(jiān)督為基礎(chǔ)，突出效能監(jiān)督

最了解企業(yè)的一定是內(nèi)部人員，最能有效發(fā)現(xiàn)和評價企業(yè)經(jīng)營效能的也一定是企業(yè)內(nèi)部人員。財(cái)會監(jiān)督的過程中，利用管理會計(jì)中預(yù)算管理、財(cái)務(wù)分析、對標(biāo)分析、成本效能管理等手段和方法要不斷探索開展效能監(jiān)督的領(lǐng)域和空間。在合規(guī)監(jiān)督之外，效能監(jiān)督與履職評價、干部問責(zé)聯(lián)系起來。

結(jié)語

將財(cái)會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，要從推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，研究推進(jìn)財(cái)會監(jiān)督體系建設(shè)，明確其內(nèi)涵和外延，在企業(yè)實(shí)踐中著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，助力企業(yè)財(cái)務(wù)工作融入監(jiān)督體系。