深入財會監(jiān)督體系建設 推動完善國家監(jiān)督體系

中國投資有限責任公司財務部

引言

黨的十九屆四中全會貫徹黨的十九大精神，確立黨和國家監(jiān)督體系在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要支撐地位，全會《決定》明確：“推進紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督職能作用。以黨內監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調。”以此強化黨內監(jiān)督的主導作用，輔以八項具體監(jiān)督制度。

一、充分認識將財會監(jiān)督納入國家監(jiān)督體系的重大意義

2020年1月13日，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發(fā)表重要講話，強調完善黨和國家監(jiān)督體系，要“以黨內監(jiān)督為主導，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調。”首次將財會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，與“審計監(jiān)督”“統(tǒng)計監(jiān)督”等一并成為國家監(jiān)督體系的一部分。

新監(jiān)督體系的形成，賦予了“財會監(jiān)督”新的內涵，對做好新時代財會監(jiān)督工作提出了更高要求，這在財會監(jiān)督發(fā)展史上具有重要的里程碑意義。

（一）財會監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要內容

新的監(jiān)督體系第一次把財會監(jiān)督添加到了國家治理體系中去，提高了其層面。這種情況出現(xiàn)和黨以及國家監(jiān)督體系的完善和理論的創(chuàng)新有著直接關系，本身也在補充和完善了國家監(jiān)督體系，讓其內涵更加的豐富。黨和國家在監(jiān)督體系完善的時候，比較重視制約監(jiān)督權力運行。實際使用的時候，權力運行主要包含了資金管理、資產以及資源使用等方面。在管理這些要素的時候，都可以利用財會行為來進行集中的表現(xiàn)，這便要求監(jiān)督體系完善的時候，將財會監(jiān)督的作用發(fā)揮出來，要求財會工作要向前邁一步，不僅僅要當好“賬房先生”，更要做“探照燈”“警戒線”，繃緊財經紀律，將監(jiān)督做在平常、融入過程。

（二）財會監(jiān)督是經濟高質量轉型發(fā)展的有效保障

實現(xiàn)高質量發(fā)展，必須實行精細化管理，發(fā)揮財會監(jiān)督職能，強化資金的有效使用，助力經濟高質量發(fā)展。我國經濟從高速度增長到高質量發(fā)展的轉型過程中，財會工作作為市場經濟中的通用商業(yè)語言，能夠完整記錄要素流動、資源配置過程，在此基礎上，全過程的監(jiān)督職能嵌入其中，將有效在事前和事中發(fā)現(xiàn)問題，提高發(fā)展質量。

（三）財會監(jiān)督是開展效能監(jiān)督的有效手段

內容完整、編制科學、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力、追求績效和公開透明是現(xiàn)代預算制度的基本要素。推進預算科學精準編制，增強預算執(zhí)行剛性約束，需要加強財會監(jiān)督，提升財政資源配置率、使用率，建立預算安排與績效目標、資金使用效果掛鉤的激勵約束機制。

二、財會監(jiān)督的實踐現(xiàn)狀及存在的問題

（一）財務工作是其他監(jiān)督職能的被監(jiān)督對象，自身監(jiān)督職能發(fā)揮不足

按照《會計法》的規(guī)定，財會監(jiān)督本身便是單位利用業(yè)務活動和平時的管理來對本部門、本系統(tǒng)以及本單位會計信息真實性和財務收支合法性和業(yè)務活動開展有效性等進行監(jiān)督，這肯定了財務工作本身的監(jiān)督職能。但在實踐中，財會監(jiān)督往往屬于其他監(jiān)督職能的被監(jiān)督對象。以國有企業(yè)為例，目前以紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督為主的“四項監(jiān)督”全覆蓋格局已經形成，財務職能成為四項監(jiān)督覆蓋下的主要監(jiān)督內容之一，并未納入企業(yè)內部監(jiān)督體系當中，其自身監(jiān)督職能發(fā)揮不足。

（二）財務工作以內部服務職能為主，與其他外部監(jiān)督職能聯(lián)動少

在新監(jiān)督體系中，財會監(jiān)督是唯一的內部監(jiān)督職能，在委托代理關系下，財會工作以完成內部財務管理控制及服務管理層決策為主要目標。財政監(jiān)督和注冊會計師監(jiān)督對企業(yè)財務工作是有效的外部監(jiān)督途徑，這也是《會計法》中提到的三位一體監(jiān)督機制，在這個過程中，財政監(jiān)督一般以專項檢查的形式開展，注冊會計師監(jiān)督以年度審計的方式開展。這些對企業(yè)內部財務工作的監(jiān)督，更關注財務結果的真實完整，并沒有與其他外部監(jiān)督職能深入融合和聯(lián)通。

（三）財務工作對監(jiān)督職能設置存在不足

部分單位財務工作組織存在不足及漏洞，不但無法防范和發(fā)現(xiàn)業(yè)務風險，自身業(yè)務中的風險也頻繁爆發(fā)。比如一些基層的公立學校資產高、資金流水大，但財會人員少，監(jiān)督流于形式；一些基層單位會計與出納崗位職責設定不清，不相容崗位沒有分離，造成財務人員利用職務之便侵吞公款的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。另外，隨著共享中心、財務集中核算中心等出現(xiàn)，會計核算與會計主體在物理上分離，分離本身也帶來了新的監(jiān)督職能變化。一方面，有效的財務集中處理，有效實施了財會監(jiān)督，從源頭上遏制了腐敗及會計舞弊；但另一方面，共享中心也使得部分單位逐步放松了財務職能的內部審核監(jiān)督，單位陷入所有支出只要憑證齊全，核算中心認可、記賬就合法合規(guī)的認識誤區(qū)。

三、新時代下財會監(jiān)督的內涵和外延

在新時代下，亟需對財會監(jiān)督的內涵和外延進行重新梳理和定位，厘清財會監(jiān)督的權力邊界和發(fā)展路徑。

（一）財會監(jiān)督的主體

從廣義上界定財會監(jiān)督，監(jiān)督主體應是國家財會監(jiān)督、社會財會監(jiān)督和單位內部財會監(jiān)督的統(tǒng)一。

國家財會監(jiān)督是指以財政等政府主管部門對本級及下級財政資金使用、會計工作規(guī)范、遵守財經法紀的監(jiān)督。這里既牽涉到對本級，也包括對各單位的會計資料真實、完整、合規(guī)等開展監(jiān)督。

社會財會監(jiān)督即注冊會計師的鑒證業(yè)務是社會財會監(jiān)督的重要組成部分。在國有資本管理重點從“管企業(yè)”向“管資本”轉變、資本市場證券發(fā)行從“核準制”走向“注冊制”、國內金融市場面向外資全面開發(fā)的背景下，注冊會計師充分反饋保障財務會計信息質量的作用日益凸顯。

財會監(jiān)督中體量最大的部分是各個單位內部財會監(jiān)督，這是每個經濟主體的自我監(jiān)督。也是參與主體最多、最直接的監(jiān)督體系。最了解企業(yè)的是企業(yè)內部人員，財會監(jiān)督是最可能嵌入業(yè)務過程中實時開展。

（二）財會監(jiān)督的角色定位

關于財會監(jiān)督的定位，需要回答兩個問題，一是財會監(jiān)督是內部職能還是外部職能？在新的監(jiān)督體系中，財會監(jiān)督是唯一完全內部監(jiān)督力量。以往財會職能也僅僅將自己定位成內部職能，在新的定位體系中，需要增加財會監(jiān)督的外部角色定位，將內部角色與外部角色統(tǒng)一協(xié)調起來。二是財會監(jiān)督是服務職能還是治理職能？在企業(yè)內部管理框架下，財務職能是內部服務職能，最重要的定位是為業(yè)務發(fā)展服務；在新時代下，這一定位之外還需要補充治理角色的定位。

（三）財會監(jiān)督的內容

財會監(jiān)督內容應貫穿內部控制、財務會計、管理會計的財務管理全過程。財會監(jiān)督的目的不單純是合規(guī)運行，更重要的是，作為組織內部機構的一部分，推動企業(yè)成長，提高效率。在實際工作中，可以從合規(guī)監(jiān)督和效能監(jiān)督兩個層面發(fā)力。財務會計和內部控制體系作為合規(guī)監(jiān)督的重要抓手，管理會計方式方法作為效能監(jiān)督的主要抓手。

（四）財會監(jiān)督的過程

與審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督相比，財會監(jiān)督可以定位在管理過程中，是全過程、全流程的事前、事中、事后管理過程，管理控制前移。監(jiān)督過程體現(xiàn)在業(yè)務的各個流程中，不是獨立的監(jiān)督體系，而是嵌入到整個財務管理過程，進而嵌入到整體業(yè)務環(huán)節(jié)中的監(jiān)督機制。

（五）與其他監(jiān)督機制的關系

在企業(yè)日常運營中，財務工作運用好預算監(jiān)督和會計監(jiān)督兩大基礎工具，完善制度設計，發(fā)揮對其他類型監(jiān)督的基礎支撐作用。審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督等其他監(jiān)督形式，可以運用財會監(jiān)督的成果和線索作為基礎。

四、進一步做好財會監(jiān)督的工作建議

（一）在《會計法》修訂過程中進一步明確財會監(jiān)督職責

在2019年末公布的新一輪《會計法》修訂征求意見稿中，強化了會計監(jiān)督中政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、單位內部會計監(jiān)督的“三位一體”的監(jiān)督體系。下一步，建議從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度完善立法，明確會計監(jiān)督的內涵和外延。在立法層面，明確將財會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，劃定不同監(jiān)督機制的權力邊界。

（二）利用“大數(shù)據(jù)”等信息化技術，打通各項監(jiān)督基礎數(shù)據(jù)

財務數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)平臺構建的重要基礎數(shù)據(jù)，而且這種財務數(shù)據(jù)不應單純是費用維度的數(shù)據(jù)，應該包括供應商、客戶、價格信息、合同信息等多維度的財務數(shù)據(jù)，這些有標簽的數(shù)據(jù)即可作為其他監(jiān)督職能的基礎數(shù)據(jù)和重要抓手。

（三）以合規(guī)監(jiān)督為基礎，突出效能監(jiān)督

最了解企業(yè)的一定是內部人員，最能有效發(fā)現(xiàn)和評價企業(yè)經營效能的也一定是企業(yè)內部人員。財會監(jiān)督的過程中，利用管理會計中預算管理、財務分析、對標分析、成本效能管理等手段和方法要不斷探索開展效能監(jiān)督的領域和空間。在合規(guī)監(jiān)督之外，效能監(jiān)督與履職評價、干部問責聯(lián)系起來。

結語

將財會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，要從推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，研究推進財會監(jiān)督體系建設，明確其內涵和外延，在企業(yè)實踐中著力點和落腳點，助力企業(yè)財務工作融入監(jiān)督體系。