外債管理改革穩步向前

2021-11-21 18:14:16查曉陽編輯章蔓菁

中國外匯 2021年13期

文/查曉陽編輯/章蔓菁

改革開放以來，外債作為利用境外資金的一項重要方式，對國內經濟建設起到了重要作用。其間，外匯局根據國內宏觀經濟金融、國際收支形勢以及資本項目可兌換的總體安排和步驟，在提高外債管理有效性的同時，不斷優化外債管理模式，既有效支持了市場主體充分利用國際、國內“兩個市場、兩種資源”，也牢牢守住了不發生系統性風險的底線。未來，外匯局將繼續貫徹黨中央、國務院的決策部署，統籌發展和安全，不斷完善外債管理體制，推動建設更高水平的開放型經濟新體制。

我國外債管理改革歷程

1978—2000年：統一計劃、分工負責、窗口對外、登記管理

改革開放以前，我國遵循的是“自力更生為主，爭取外援為輔”的方針，長期實行對外不舉債的政策，因此一度處于既無內債也無外債的狀態。改革開放以后，我國對外經濟發展戰略發生了重大轉變，開始主動同其他國家開展經濟、金融、技術方面的合作，對外經濟交往不斷擴大，吸收外債資金用于國內經濟建設的需求相應增加，外債管理逐漸成為我國宏觀經濟管理的重要組成部分。這一時期，我國外債管理體制基本采用了“統一計劃、分工負責、窗口對外、登記管理”的管理模式。

統一計劃，指國家在綜合考慮國民經濟發展需要、國際收支狀況和國家整體經濟實力等因素的基礎上，制定對外借款的中長期計劃和年度計劃。除外商投資企業的對外借款外，其他所有對外中長期借款都須事先納入國家計劃；同時，國家對短期商業貸款實行余額管理，人民銀行根據國家中長期借款計劃和外債總體控制規模，并結合長短期貸款的使用情況，確定余額指標。

分工負責，是指我國根據政府機構的職能分工以及歷史沿革，按照業務相近的原則，在外債管理上進行職責分工，涉及人民銀行、財政部、對外經濟貿易部（即后來的商務部）、海關總署等多個部門。其中，人民銀行負責建立和健全全國統一的國外貸款信貸、結算制度，財政部負責建立和健全全國統一的國外貸款借、用、還的財務會計核算制度，對外經濟貿易部和海關總署負責建立和健全全國統一的借用國外貸款的進出口貨物監管制度。

窗口對外，是指以開放窗口為主要形式進行外債管理，以充分發揮各部門、地方、企業的優勢。按照外債類型和性質的不同，負責籌集雙邊和多邊貸款的五大窗口包括人民銀行、財政部、對外經濟貿易部、農牧漁業部（即后來的農業部）、中國銀行；負責國際商業貸款和對外發行外幣債券的十大窗口包括中國銀行、交通銀行、中國投資銀行、中國國際信托投資公司和6家地區類機構。

登記管理，是指所有借款單位都必須到外匯管理部門進行外債登記，以保證國家對外債的監督。這有利于加強國家對國外貸款資金借、用、還全過程的信息監測，為有效的債務管理奠定基礎。

這一階段，通過舉借外債，在一定程度上緩解了國內建設資金的不足，幫助我國引進了大量的國外先進技術設備和管理經驗，促進了能源、交通和通訊等領域的重點建設，打通了長期制約我國經濟發展的瓶頸，同時也促進了我國出口部門的壯大和多元化發展，增加了出口創匯。自1985年進行外債統計以來，外債余額逐年上升。但總體來看，這一階段雖然外債余額增長較快，但同時國民經濟、出口收入和外匯儲備呈現更快的增長，外債總體風險較低。

2001—2012年：外債管理體制進一步完善

進入新世紀以來，我國外債管理體制進一步完善。2003年，國家發展計劃委員會（即后來的國家發展和改革委員會）、財政部和外匯局聯合發布了《外債管理暫行辦法》，首次從全口徑角度規范各類外債管理。2004年，國家發展和改革委員會、人民銀行和中國銀行業監督管理委員會聯合發布《境內外資銀行外債管理辦法》，統一了中、外資銀行的外債政策待遇。至此，“統一領導，分工負責，加強管理，嚴格控制”的外債管理體制基本確立。在共同的外債管理目標和管理框架下，國家發展和改革委員會、財政部、外匯局以及各級商務主管部門都直接或者間接承擔外債管理職能。其中，國家發展和改革委員會依據《外債管理暫行辦法》和《境內外資銀行外債管理辦法》等相關規定，匯總提出國際金融機構貸款、債券發行等各類中長期及年度利用外資計劃，并會同相關部門確定國家中長期和年度利用國外貸款的總規模；財政部依據《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》等相關規定，負責主權外債的對外簽約以及債務資金的使用管理等；外匯局依據《中華人民共和國外匯管理條例》《外債管理暫行辦法》《外債統計監測實施細則》等相關規定，負責核定短期國際商業貸款余額指標，審核中資企業、中資銀行、外商投資企業借用外債的借款資格，核準外債的簽約和提款登記、開戶以及還本付息和結售匯等。

在上述外債管理框架下逐步有序地放寬中資企業借用外債的相關規定，是這一時期外債管理的一大重要特點。長期以來，外商投資企業借用外債適用“投注差”原則，在對外借款總量控制方面較為寬松，外債結匯的限制也較少。中資企業對外借款條件則較為嚴格，并且外債資金無法結匯使用，因此中資企業很少向外匯局申請短期外債指標。但隨著我國經濟與國際接軌程度的不斷提高，為促進中資企業利用國外資源實現國際化經營與發展，這一時期對中資企業的外債管理予以了適度放松。2009年，為落實國務院關于“促出口”“保增長”的宏觀調控政策，外匯局選擇部分地區開展中資企業外匯融資試點工作，適度增加四川、廣東和浙江的短期外債余額指標，允許上述地區的分局在地區指標的一定比例或額度內，為轄內符合條件的中資企業核定短期外債余額指標，用于與進出口貿易有關的境外融資。2010年，在前期試點經驗的基礎上，中資企業借用短期外債政策在全國推廣。

2013年以來：建立健全全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出，要“建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系”。經過持續探索，以“統一管理、自主舉債、意愿結匯、負面清單”為主要特點的全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架基本建立起來，同時將外債管理的重點由關注單個債務主體的償債風險轉向關注國際收支風險、維護整個金融系統的穩定。這一階段外債管理改革的成就主要包括以下三個方面。

一是跨境融資管理改革“三部曲”。第一階段。外匯局自2014年開始，先后在北京中關村、福建平潭等多個改革試驗區，針對中資企業實施了以比例自律為核心的外債管理改革試點政策，允許試點地區的中資企業按照凈資產的一定比例自主借用外債，無需事前審批。第二階段。2016年1月，人民銀行對27家金融機構和注冊在上海、天津、廣州、福建自貿區的企業實施本外幣全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點，并自2016年5月起，將試點政策推廣至全國。該政策引入了跨境融資杠桿率、宏觀審慎調節系數等宏觀審慎規則，更加合理、科學地考量了跨境融資的幣種結構和期限結構，統一了各類境內機構的外債管理方式。第三階段。2017年1月，人民銀行發布《關于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關事宜的通知》，根據前期政策實施情況，對全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策進行了完善和優化，境內機構跨境融資空間進一步擴大。2020年以來，受新冠肺炎疫情和國際經濟金融形勢影響，人民銀行和外匯局根據宏觀經濟熱度和國際收支形勢，對宏觀審慎調節參數及跨境融資杠桿率適時進行了逆周期調整。目前，企業跨境融資風險加權余額上限為其凈資產的2倍（其中外商投資類企業仍可按照投注差管理模式借用外債），非銀行金融機構跨境融資風險加權余額上限為其資本的1倍，銀行跨境融資風險加權余額上限一般為其一級資本的0.8倍。

二是深化外債資金結匯管理改革。2016年6月，外匯局發布《關于改革和規范資本項目結匯管理政策的通知》，在總結相關試點經驗的基礎上，全面實施外債資金意愿結匯管理，拉平了中、外資資金結匯管理政策待遇，允許企業自由選擇外債資金結匯時機，對包括外債在內的相關資本項目收入使用，實施統一的負面清單管理，并強化了事后監測。從市場反饋來看，這一改革收到了良好效果。2020年，外匯局發布《關于優化外匯管理支持涉外業務發展的通知》，在全國推廣資本項目收入支付便利化改革。在確保資金使用真實合規，并符合現行資本項目收入使用管理規定的前提下，允許企業在將外債等資本項目收入用于境內支付時，無需事前向銀行逐筆提供真實性證明材料，進一步便利了企業使用外債資金。

三是簡政放權，促進跨境融資便利化。其一，簡化外債登記管理。2013年，外匯局發布《外債登記管理辦法》，取消外債賬戶開立、資本金結匯和還本付息等業務審批事項；債務人無需到外匯局辦理逐筆審批，在完成外債簽約登記后可直接到銀行辦理結匯和購付匯手續，實現了由事前審批向事后監管的轉變，以及外債數據的系統化采集。2019年，外匯局發布《關于進一步促進跨境貿易投資便利化的通知》，取消非銀行債務人需到所在地外匯局辦理外債注銷登記的管理要求，企業在辦理完最后一筆還本付息業務時，即可同時在銀行辦理外債注銷登記；同時，取消非銀行債務人辦理外債注銷登記業務的時間限定，進一步改革企業外債登記管理。其二，改革外債轉貸款的管理。2009年以來，外匯局按照“三統一”（即債權人統一登記、統一結匯、統一購匯）對外債轉貸款進行了改革；2014年，為進一步完善外債轉貸款的登記和匯兌管理，外匯局發布了《外債轉貸款外匯管理規定》，簡化了外匯管理程序，對外債轉貸款外匯管理方式進行了改革。

外債管理的相關思考

一是進一步完善外債政策供給，進一步便利企業跨境融資。當前，外匯局已在北京、上海、海南等多地開展了取消非金融企業外債逐筆登記、外債便利化額度等試點政策。在總結前期試點經驗的基礎上，外匯局將根據國際收支形勢和市場實際需求，適時擴大試點范圍，進一步便利企業跨境融資。同時，將充分發揮各自貿區深化改革、擴大開放的試驗田作用，選擇合適的地區先行先試，優化外債在跨境交易、貨幣兌換和資金跨境等各環節的管理制度，以及外債借款、用款、還款等相關規定，不斷降低市場主體的經營成本、財務成本。

二是探索構建國民原則外債統計框架，完善外債統計和管理。近些年來，中資企業不斷“出海”擴張，通過設立SPV、搭建紅籌架構等方式，在全球布局融資。從中資機構境外債券市場看，相當部分債券為中資境外機構（非居民）發行。從最終風險承擔的角度看，在資源全球配置和資本全球流動的背景下，將中資非居民發行的債券納入統計范圍，將其作為居民原則的有效補充，有利于獲得更加全面的外債統計數據。探索構建國民原則外債統計框架，將是未來完善外債統計和管理的一項重要工作。