新基建條件下國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)存在的問(wèn)題與對(duì)策

李 鋒

（長(zhǎng)沙城市發(fā)展集團(tuán)有限公司，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)是國(guó)土空間規(guī)劃的重要依據(jù)，也是國(guó)土空間規(guī)劃優(yōu)化的核心內(nèi)容。其能夠在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及自然條件基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域國(guó)土資源進(jìn)行統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)發(fā)展，其具有較強(qiáng)的引導(dǎo)性、戰(zhàn)略性和約束性。

1 國(guó)土空間規(guī)劃意義與發(fā)展概述

我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃有一個(gè)較長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程，在總體發(fā)展中有三段進(jìn)程和三種實(shí)施方式：第一段進(jìn)程是工業(yè)化初期，城市規(guī)劃實(shí)施“一規(guī)統(tǒng)攬”方式；第二段進(jìn)程是工業(yè)化中期，針對(duì)土地利用進(jìn)行規(guī)劃，執(zhí)行“雙規(guī)協(xié)同”方式；第三段是新時(shí)期，細(xì)化了國(guó)土空間規(guī)劃，遵循國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體方向，在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，采用多規(guī)共管方式，合理進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)和環(huán)境規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃工作，并構(gòu)建相應(yīng)的國(guó)土空間規(guī)劃體制。

2 國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)存在問(wèn)題

2.1 治理體系

國(guó)土空間規(guī)劃與國(guó)家或地區(qū)政治、行政體制聯(lián)系緊密，包括空間發(fā)展、空間布局兩層內(nèi)容，具備綱領(lǐng)性和法定性的特征?，F(xiàn)有的各類(lèi)各級(jí)法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、技術(shù)規(guī)范等與建設(shè)“五級(jí)三類(lèi)四體系”的國(guó)土空間規(guī)劃體系相矛盾，同時(shí)缺少統(tǒng)領(lǐng)國(guó)土空間規(guī)劃的主干法律、存在現(xiàn)有法律法規(guī)的要素不全、可操作性差等現(xiàn)象。

2.2 “短期發(fā)展”與“長(zhǎng)期規(guī)劃”的錯(cuò)位銜接

《若干意見(jiàn)》及相關(guān)配套文件要求，涉及空間利用的各類(lèi)規(guī)劃的規(guī)劃期限統(tǒng)一至2035年，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)年為2035年，近期目標(biāo)為2025年，遠(yuǎn)景可展望至2050年，屬于長(zhǎng)期性空間規(guī)劃，這就造成了兩者編制期限的錯(cuò)位銜接問(wèn)題。一方面，短期性的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展要求無(wú)法提供長(zhǎng)遠(yuǎn)性的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)指導(dǎo)；另一方面，在本輪國(guó)土空間規(guī)劃編制期限內(nèi)需要經(jīng)過(guò)至少三個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的更替，容易造成發(fā)展意圖變化與空間管控是否調(diào)整的矛盾，從而導(dǎo)致“一張藍(lán)圖干到底”的動(dòng)態(tài)變化［1］。

2.3 技術(shù)應(yīng)用

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展為國(guó)土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施帶來(lái)新的契機(jī)，國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)無(wú)疑將成為智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)性智慧項(xiàng)目，是一個(gè)全局性的自組織與他組織共存的巨型系統(tǒng)工程和改革工作過(guò)程，需要成熟、規(guī)范的技術(shù)支撐。數(shù)字孿生體、數(shù)據(jù)中臺(tái)等架構(gòu)和技術(shù)尚處于技術(shù)成熟度曲線(xiàn)的過(guò)高期望的峰值（PeakofInflatedExpectations），還需不斷沉淀和積累；5G通信的應(yīng)用正處于推廣階段，二、三線(xiàn)城市的建設(shè)還需一定的時(shí)間；國(guó)土空間時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)的主要支撐軟件GIS系統(tǒng)，國(guó)外軟件占據(jù)了較大市場(chǎng)份額。當(dāng)前，國(guó)產(chǎn)替代化的需求對(duì)系統(tǒng)和平臺(tái)建設(shè)需要的計(jì)算、存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)庫(kù)、中間件技術(shù)和設(shè)備提出更為迫切的要求。

2.4 數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)安全

新時(shí)期基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施依賴(lài)于地理信息、測(cè)繪、規(guī)劃、交通、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等相關(guān)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的集成和共享也是智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵基礎(chǔ)。從統(tǒng)計(jì)來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃項(xiàng)目是智慧城市建設(shè)的一個(gè)智慧項(xiàng)目，但從政府開(kāi)放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，有11個(gè)省或自治區(qū)、3個(gè)直轄市建立了自己的省級(jí)行政大數(shù)據(jù)平臺(tái)，共有65個(gè)市建立了自己的市級(jí)行政大數(shù)據(jù)平臺(tái)，這種現(xiàn)狀與國(guó)家要求建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系（見(jiàn)《意見(jiàn)》）還有較大的差距。由于國(guó)土資源數(shù)據(jù)大多屬于保密數(shù)據(jù)，在系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享的同時(shí)，還要充分加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)倫理等方面的研究和建設(shè)［2］。

3 對(duì)策與思考

3.1 健全與完善國(guó)土空間規(guī)劃法律體系、法制能力

1）立法本質(zhì)上，以提高現(xiàn)代化治理能力為目標(biāo)，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃高質(zhì)量發(fā)展運(yùn)用法律法規(guī)去完善國(guó)土空間規(guī)劃管理和治理能力，是國(guó)土空間規(guī)劃立法的根本出發(fā)點(diǎn)，相關(guān)的法律法規(guī)制度是國(guó)家法治體系現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的一環(huán)，是國(guó)土空間規(guī)劃高質(zhì)量發(fā)展、治理能力全面提高、多部門(mén)參與、充分發(fā)揮國(guó)土空間治理效益的有力保障。因此，制定橫向全面兼顧，縱向上下銜接的《國(guó)土空間規(guī)劃法》是健全國(guó)土空間規(guī)劃法律體系的首要任務(wù)［3］。

2）法律關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)《國(guó)土空間規(guī)劃法》與配套法律的無(wú)縫對(duì)接從規(guī)劃管理體系的頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，合理劃分層級(jí)進(jìn)行規(guī)劃管控是落實(shí)法律保障的重要手段。將許可事項(xiàng)和土地處置權(quán)力過(guò)于集中的下放給地方，容易使城市發(fā)展邊界無(wú)序擴(kuò)張、國(guó)有土地資源浪費(fèi)、環(huán)境治理效果不佳、農(nóng)田總量難以保證等問(wèn)題。而將規(guī)劃的權(quán)力統(tǒng)一收至中央，又會(huì)造成審批程序繁雜，辦事效率低下、管理手段單一等問(wèn)題。

3.2 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，理清各類(lèi)規(guī)劃定位與分工

一方面，需要進(jìn)一步明確國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等規(guī)劃的編制內(nèi)容與深度要求，劃定清楚各類(lèi)規(guī)劃的任務(wù)分工邊界，如國(guó)家發(fā)展規(guī)劃中對(duì)空間布局的深度要求，如何與國(guó)土空間規(guī)劃的空間布局要求相銜接，要預(yù)留規(guī)劃接口。另一方面，部門(mén)間仍存在職能分工的交叉現(xiàn)象，需要高位統(tǒng)籌，如當(dāng)前生態(tài)環(huán)境部門(mén)推進(jìn)的“三線(xiàn)一單”工作與自然資源部門(mén)推進(jìn)的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定工作，兩項(xiàng)工作均從各自技術(shù)角度對(duì)自然資源進(jìn)行評(píng)估，在一定程度上存在重復(fù)工作。再者，是城市設(shè)計(jì)的歸屬問(wèn)題，鑒于城市設(shè)計(jì)特殊的空間屬性，自然資源部門(mén)從空間管控角度可以納入國(guó)土空間規(guī)劃體系，而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)亦可以從開(kāi)發(fā)建設(shè)、城市更新角度納入其部門(mén)職能管理范疇，這一問(wèn)題需要從國(guó)家層面提出解決方案，減少部門(mén)間矛盾。僅從技術(shù)角度而言，針對(duì)城市立體空間建設(shè)管控，建議由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)會(huì)同自然資源部門(mén)共同負(fù)責(zé)建設(shè)方案審批工作，一旦審批通過(guò)，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施管理［5］。

4 結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)今新基建條件下，國(guó)家宏觀政策和技術(shù)發(fā)展為國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)帶來(lái)了新機(jī)遇，而國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)對(duì)于規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)督起著舉足輕重的作用。通過(guò)分析建設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出在完善治理法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，制定出各部門(mén)統(tǒng)一的建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用人工智能、數(shù)字孿生、云計(jì)算等新技術(shù)手段，借助大數(shù)據(jù)分析和地理信息系統(tǒng)的海量數(shù)據(jù)支撐，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，用一張藍(lán)圖管理國(guó)土空間規(guī)劃，以期實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的最大效益。