后發(fā)國家政治參與擴大的風險及其防范的路徑選擇

葉長茂

摘要： 在后發(fā)國家現代化進程中，政治參與擴大是一個必然的趨勢。政治參與是一把雙刃劍，如果納入有序軌道，會對政治發(fā)展產生正面價值;若一旦失控，則會激化各種矛盾，沖擊政權穩(wěn)定，導致政府治理失敗，破壞經濟社會發(fā)展，對政治穩(wěn)定構成嚴重威脅。后發(fā)國家要防止政治參與失控危及政治穩(wěn)定，需要強化政府權威，提高政府的風險管理能力，通過制度建設和民主訓練規(guī)范公民的政治參與行為，建立務實的民族事務治理體系防止國家分裂。發(fā)展民主不能簡單等同于擴大政治參與，必須重視政治安全風險的防范和控制。后發(fā)國家只有保持政治參與和政治穩(wěn)定之間的平衡，才能提升政府治理的能力和績效，建設高質量的民主政治。

關鍵詞：政治參與;政治穩(wěn)定;政治制度化;政府權威;風險管理

中圖分類號： D03? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2021）05-0005-06

后發(fā)國家對現代化的追求使社會各個領域處于劇烈的變動之中，國際因素對國內政治的影響也日益加大，政治穩(wěn)定很容易受到威脅。政治穩(wěn)定是后發(fā)國家現代化建設以及其他各方面事業(yè)能否取得成功的前提條件。如果不能保持政治穩(wěn)定，后發(fā)國家不可能建立優(yōu)質民主，也不能順利實現現代化。由于所處歷史情境不同，后發(fā)國家在現代化過程中所承受的壓力和挑戰(zhàn)要遠大于早發(fā)現代化國家，其在政治穩(wěn)定和安全方面面臨諸多風險，如政局動蕩、治理失敗、國家分裂等。后發(fā)國家的許多安全風險實際上是由政治參與失控帶來的，現代化必然伴隨著政治參與的擴大，但這并不意味著政治參與一定會井然有序。后發(fā)國家的政治參與主體大多不具備現代公民素質，缺乏民主經驗和技巧，國家制度建設又比較落后，不具有接納和疏導大規(guī)模政治參與的機制和能力，政治參與很容易脫離制度化、法治化的軌道，以非理性、非制度化的方式沖擊現有體制和秩序，陷入失控狀態(tài)。如果政府缺乏足夠的權威來防范、化解政治參與失控的風險，整個社會勢必處于長期動蕩之中。因此，后發(fā)國家必須重視防范政治參與擴大帶來的風險，使政治穩(wěn)定得到有力保障，民主政治才能健康發(fā)展。

一、政治參與擴大是推進現代化建設的必然結果

在后發(fā)國家現代化的進程中，政治參與擴大是一個必然的趨勢。現代化逐漸改變了傳統(tǒng)的生產方式和生活方式，所有人都被卷入到劇烈變動的社會進程中來。社會流動開闊了民眾的視野，使其逐漸產生更高的生活追求和利益要求。同時，民眾的受教育水平迅速提高，通訊工具的普及使人們獲取信息更為方便、快捷，現代傳播媒介則使信息傳播的數量急劇增加，這一切都在改變人們的價值觀，提高生活的期望值，并通過各種方式對政府提出更高的要求。

隨著經濟的發(fā)展，后發(fā)國家原來簡單的社會階層變得復雜化，收入差距拉大，利益沖突加劇。利益受到損害的階層試圖通過影響政治來保護自己的利益，新興的階層也會積極在政治上主張自己的權利，通過公開的形式表達訴愿。既得利益階層擔心失去已有利益，新的階層又想爭得更多利益。各個階層都想通過影響掌握各種資源的政府來維護自身利益。生產方式的改變也助推政治參與規(guī)模的擴大。在現代化大生產方式中，眾多身份相同、地位相同的人聚集在一起從事生產活動，大家有著共同的利益訴求，彼此發(fā)生密切的聯(lián)系，很容易產生組織化的交往形式，形成利益集團。利益集團的形成使人們產生共同的權利意識，并具備開展集體行動的能力，人們會更加自覺地借助組織的力量向政府提出自己的利益訴求，政治參與的主動性、積極性越來越高。

網絡與新媒體在后發(fā)國家的普及為政治參與的擴大提供了更為有力的工具。在網絡和新媒體時代，信息傳播方便快捷，民眾信息來源方式更為多元。網民可以很容易獲取各種政治知識和政治信息，政治素養(yǎng)、權利意識和政治行動能力也會不斷提升。網民借助網絡發(fā)起政治參與活動，能夠突破物理條件的限制，隨時開展大規(guī)模的政治動員。網絡和新媒體為普通公民的政治行動賦予了強大能量，一個普通人可以在網上享有巨大的號召力，網民的集體行動能力得到極大提升[ 1 ]。網絡和新媒體也為陌生網民在虛擬空間的組織化提供了更多的機會和可能性，網民通過在新媒體平臺表達意見，能夠迅速吸引很多支持者在網絡空間聚集，形成許多虛擬的意見共同體。如果某些個人或組織有意識地在虛擬空間策劃和組織政治行動，這種虛擬意見共同體很容易在線下采取統(tǒng)一行動，而且動員的規(guī)模可以快速升級，對政治穩(wěn)定構成極大威脅。

政治參與擴大對后發(fā)國家的政治發(fā)展產生了廣泛而深刻的影響。

首先，后發(fā)國家政府的合法性基礎需要重塑。當民眾成為政治上活躍的角色后，是否能夠為民眾提供大量政治參與的機會，成為政府獲取民眾支持的重要條件。李普塞特指出，在政治上活躍的新群體如果有機會進入合法的政治機構，就會產生對制度的效忠，反之，政治體系的合法性就會受到懷疑[ 2 ]。在這種背景下，后發(fā)國家的政府如果穩(wěn)步推進制度革新，為民眾提供參與政治的機會，就能夠贏得社會各個階層尤其是新出現的群體對政治體系的忠誠，政治體系的合法性基礎會更加穩(wěn)固。但是，如果后發(fā)國家只是輕率擴大政治參與，又不能將其納入制度化、法治化的軌道，則會對政治穩(wěn)定構成嚴重威脅。

其次，政治參與擴大對公共政策的制定提出了更高的要求。政治參與將社會各方面的要求反饋給政府，從而對政府形成一種外部壓力，使其不得不在政策制定過程中反映民眾的利益和訴求。但是后發(fā)國家經濟發(fā)展水平落后，用于分配的經濟資源匱乏，政府很難在滿足所有階層利益要求的同時還能推動經濟、社會快速發(fā)展。在民意的壓力下，政府制定政策的自主性和科學性會受到很大影響。

再次，政治參與擴大可以在一定程度上制約政府權力，抑制權力腐敗，提高政府政策的公正性和有效性，使民眾的正當利益得到表達和維護，但政治參與也可能會被激進主義勢力所主導，通過街頭運動提出政府無法滿足的要求，長期的街頭抗爭勢必會沖擊社會秩序，威脅政治穩(wěn)定。

后發(fā)國家的現代化建設使民眾產生了政治參與的要求，網絡和新媒體的發(fā)展則使民眾獲得了更方便的政治參與的機會，原來被壓抑的政治參與要求集中釋放，政治參與的擴大成為一個必然的趨勢。政治參與擴大可能會給后發(fā)國家的政治發(fā)展帶來正面影響，如果政府善加引導，可以將民眾的政治參與轉化為推動政治進步的積極因素，但是如果政府忽視政治參與擴大所蘊藏的風險，對政治參與放任自流，不能加以有效引導和控制，政治參與也會對政治穩(wěn)定構成威脅。如何有效防范政治參與擴大對政治穩(wěn)定的威脅成為后發(fā)國家不能忽視的一個重大課題。

二、后發(fā)國家政治參與失控的后果與風險

后發(fā)國家政治發(fā)展的曲折歷史表明，政治參與擴大是一把雙刃劍，健康有序的政治參與對于國家的政治發(fā)展會產生很大的助力，但是無序失控的政治參與則會對政治穩(wěn)定構成威脅。所謂政治參與失控，是指民眾大規(guī)模參與到政治生活中來，各種利益集團以無序集體行動實現其政治訴求，其政治參與行為不受法律約束，很難通過協(xié)商和妥協(xié)化解利益沖突，政府無法將政治參與納入法治化、制度化軌道，不能用法律規(guī)制民眾的政治參與行動。政治參與擴大之后如果出現失控狀態(tài)對政治穩(wěn)定的威脅是多方面的，輕則導致政府運轉失靈，社會失序，經濟衰退;重則引發(fā)暴力沖突，造成政權崩潰、國家分裂的嚴重后果。具體來說，政治參與失控對政治穩(wěn)定的威脅主要體現在以下幾個方面：

（一）沖擊政權穩(wěn)定

后發(fā)國家的民眾在突然獲得參與政治的機會后，政治參與規(guī)模可能會迅速擴大，爆發(fā)出巨大的能量，對政權的穩(wěn)定性造成很大沖擊。如果政府不能對政治參與實施有效控制，各種勢力爭權奪利所造成的政治動亂將無法避免，很容易出現亨廷頓所說的“普力奪”社會。“隨著政治參與的擴大，政壇上的演員就越來越多，他們采取政治行動的方法也越來越多樣化。結果，在激進的中產階級普力奪社會里，沖突越來越激烈，而在群眾的普力奪社會里，沖突就更加激烈。”[ 3 ]? 180在民眾無序參與政治的社會中，一個群體的利益實現程度取決于其對政府的威脅程度，就像奧唐奈所指出的那樣：“‘威脅策略盛行，對一個群體來說實現其需求的最有效方式是比其他群體更具威脅性。”一旦各個群體都以“威脅”的方式來獲取利益滿足，就會形成惡性競爭，而且很難停止下來。“普力奪主義引起更多的普力奪主義，直至達到制度崩潰的條件。”[ 4 ]二戰(zhàn)以后，許多后發(fā)國家因為無力控制政治參與，政治沖突極為劇烈，騷亂和政變層出不窮，政權的穩(wěn)定性和持續(xù)性無法保障。據統(tǒng)計，從20世紀50年代末期到1975年，世界上有38個政府是由政變產生的[ 5 ] 10。在非洲，從20世紀60年代中后期到90年代末共發(fā)生120多起軍事政變，同時還不斷發(fā)生族群沖突、內戰(zhàn)以及暗殺活動。在拉丁美洲，從1985年到2004年，阿根廷等國有12位總統(tǒng)迫于民眾持續(xù)示威的壓力而被迫提前結束任期，政局很不穩(wěn)定[ 6 ]? 256。

（二）破壞社會秩序

在一個正常有序的社會，各種習俗、道德、法律等規(guī)范會對人們的行為構成約束，使其不逾越一定的限度。如果一個國家政治參與驟然擴大，政府失去控制，各種制度體系可能會被摧毀，失去約束力，于是就會出現制度真空，社會秩序及社會成員的生命財產受到極大威脅。派伊指出：“假如一個人不是經常地受到社會壓力、政府強制性命令，以及普遍的善的意識和權威者責任本能的控制與約束，那么可以預期將會不可避免地出現一個走向混亂和暴亂的運動。”[? 7? ]勒龐則充分論述了民眾群起參政，國家陷入混亂，對人性的必要束縛解除之后所產生的破壞性后果。他指出，如果解除了民眾心中的社會約束，民眾會感到自命不凡，任意使用手中的權力，認為沒有什么事情是不可做的[? 8? ]。政治參與失控所引發(fā)的動亂使人們的性格、心理發(fā)生突然的改變，行為失去約束。權力一旦轉移到不受節(jié)制的群體手中，將會對社會秩序造成極大破壞。集體行動的群體在破壞社會秩序時，因為法不責眾，道德和法律方面的壓力驟然減輕，表現得無所畏懼，既很少受到良心的譴責，也不用擔心會受到懲罰。于是人們的行動越來越激進，社會秩序極度混亂，保持政治穩(wěn)定的社會基礎也將不復存在。

（三）導致治理失敗

政治參與是民眾為實現自身利益而采取的指向政府的個體或集體行動。當后發(fā)國家開放政治參與之后，民眾基于自身利益需要必然會向政府提出種類繁多而又相互矛盾的要求，既要求政府增強國家實力，保護公民權利，推動經濟發(fā)展，提高福利水平;又要求政府有能力處理棘手問題，如重大的叛亂、種族與社會沖突、長期通貨膨脹、恐怖主義等[ 9 ]。如果政治參與處于失控狀態(tài)，滿足民眾的這些要求就是政府必須在短期內同時完成的任務。在群體行動的影響下，民眾沒有耐心等待政府一個個去解決問題，會不斷通過大規(guī)模行動給政府施加壓力，并且不同群體之間會發(fā)生激烈的沖突。而后發(fā)國家的政府通常并不能在短期內滿足民眾的全部要求，解決所有難題，無論是威權政府，還是民主政府，皆是如此。這種無序政治參與及群體沖突的壓力使政府不能有效施政，導致治理失敗。其嚴重后果就是“當局始終不能作出決策，或者如果它們努力決策，那么決策也不再會正規(guī)地被作為義務予以接受。在這種狀況下，權威性地分配價值不再可能，社會將因為缺少完成其關鍵性功能之一的行為系統(tǒng)而崩潰”[ 10 ]。

（四）經濟發(fā)展陷入困境

后發(fā)國家的經濟發(fā)展屬于趕超型，需要集中資源用于關鍵的經濟項目建設，“幾乎不可避免地意味著放棄目前的某些消費。人們通過投資來建立和更換工廠，鼓勵科研，制造新的機器或采用新的農業(yè)技術來提高經濟生產力。花費在這些用途上的國家收入，就不可能用于保健、住房、社會保險和其他許多福利目的”[ 11 ]。后發(fā)國家的挑戰(zhàn)在于，民眾在資訊開放的狀態(tài)下，不僅會參照發(fā)達國家的參與水平主張自己的政治權利，而且會參照發(fā)達國家的福利水平主張自己的經濟權利，提出較高的福利要求。如果政治參與不受控制，民眾就會反對政府犧牲消費用于積累，甚至采取游行、示威、罷工、癱瘓政府運作等各種非制度化方式向政府施加壓力，最終使國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略歸于失敗。正如普拉特納所指出：“過早引進政治民主將必然使民眾反對那些推行引入市場經濟所必需的痛苦措施。”[ 12 ]實際上，后發(fā)國家由于經濟發(fā)展水平低，大多數國家為民眾提供福利的能力是有限的，在民眾大規(guī)模政治參與的壓力下，政府不得不盡量迎合民眾的經濟要求。這樣，本來用于積累的生產剩余轉而用于滿足民眾的福利要求，本國企業(yè)的各種稅負大幅增加，競爭力降低，民族工業(yè)發(fā)展緩慢甚至停滯，國家經濟發(fā)展的自主性和安全性不斷弱化。阿根廷、巴西等拉美國家就是典型的案例。這些國家的政黨在民眾通過選舉、示威等方式大規(guī)模參與政治的壓力下，通過許諾高福利來爭取選票，上臺執(zhí)政后實行重分配、輕積累的政策，耗費大量資源，嚴重影響經濟發(fā)展，國家長期不能跨越“中等收入陷阱”[ 13 ]。這些國家不僅經濟發(fā)展經常陷入困境，政治局勢也會因為經濟發(fā)展路線的左、右之爭而出現周期性動蕩。

（五）威脅主權和領土安全

后發(fā)國家一般都會存在不同程度的族群、宗教和階級矛盾，這些矛盾在低參與體制下通常不會被激活。但在現代化進程中，后發(fā)國家政治參與的擴大通常和族群、宗教、階級等矛盾交織在一起，就會激化原本存在的這些矛盾，使沖突“沿著階級、種族（包括宗教和區(qū)域）和黨派的界線出現。”[ 14 ]存在族群與宗教分裂的國家，民主化之后的“政治參與和政黨競爭往往演變?yōu)椴煌迦骸⒆诮毯臀幕瘓F的政治動員與政治對抗，甚至直接導致嚴重的分離主義運動”[ 5 ]? 123，引發(fā)外部勢力干涉，導致國家解體，嚴重威脅國家統(tǒng)一、主權安全和領土安全。前蘇聯(lián)是比較典型的案例。20世紀80年代中后期，前蘇聯(lián)啟動經濟改革和政治改革，政治參與的范圍和規(guī)模開始擴大。但是前蘇聯(lián)政治精英對政治參與失控可能激化民族矛盾缺乏足夠的警惕，某些政治人物甚至還有意利用民族矛盾來謀取個人權力和利益，在民族問題上推波助瀾。在此背景下，前蘇聯(lián)長期掩蓋的民族矛盾爆發(fā)，并且愈演愈烈。原有的維系國家統(tǒng)一和民族團結的措施已不能再有效發(fā)揮作用，又沒有建立新的整合凝聚各個民族的制度和措施，于是前蘇聯(lián)在民主化尚未完成時就被激烈的民族沖突沖垮[ 6 ]? 99。由于前蘇聯(lián)政治改革的方向出現偏差，尤其是主動弱化甚至放棄了蘇聯(lián)共產黨對國家事務、民族事務的領導權，放任民族分離主義勢力分裂國家，未能將政治參與納入法治和秩序軌道，最終分裂為15個國家，主權統(tǒng)一和領土完整均遭到瓦解。

總之，后發(fā)國家在政治發(fā)展過程中，因為要實現新舊體制的轉換，利益沖突十分激烈。政治參與問題如果處理不好，在參與規(guī)模急劇擴大的情況下，很容易造成政治動蕩。發(fā)展民主不能簡單等同于政治參與的擴大，還必須考慮政治安全風險的防范和控制。后發(fā)國家只有在政治參與和政治穩(wěn)定之間保持平衡，才能建設高質量的民主政治。

三、防范政治參與失控的路徑選擇

從維護政治穩(wěn)定的角度來看，政府對大規(guī)模政治參與失去控制是后發(fā)國家必須高度重視的政治風險，但是由于擴大政治參與是發(fā)展民主政治的必然要求，因此，任何一個現代國家不能靠禁止政治參與來獲得穩(wěn)定，維護政治穩(wěn)定要通過制度建設來規(guī)范政治參與，通過提高政府治理能力來疏導政治參與，始終讓政治參與在法治的軌道內展開，盡可能實現政治參與和政治穩(wěn)定的平衡。具體來說，防范政治參與失控可以從以下幾個方面著手：

（一）強化政府權威

后發(fā)國家在政治參與大規(guī)模興起時，并沒有做好充分準備，民主制度不健全，民眾缺乏政治參與的能力和技巧。這使政治參與擴大的過程充滿風險。為保障國家發(fā)展所必需的政治秩序，對政治參與進行合理的控制，后發(fā)國家需要強化政府的權威。亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中指出，后發(fā)國家要克服政治動蕩和衰朽，需要建立一個強大政府，而這種強大政府有賴強大政黨的締造和鞏固。他還依據社會主義國家的治理經驗，承認共產黨人能夠為現代化之中的國家提供一個有權威的強大政府，創(chuàng)建合法的公共秩序[ 3 ]? 1-29。有權威的政府能夠將政治參與和政治控制有機結合起來，一方面能夠引導民眾參與到政治過程中來，實現廣泛參與;另一方面又能夠對政治參與的進程、規(guī)模、范圍進行有效地控制，防止政治參與沖垮整個政治體系。權威政府能夠及時推動某些復雜問題的解決，或暫時抑制現階段不具備解決條件的矛盾，為現代化建設贏得時間。當出現政治經濟危機時，權威政府有能力平息危機，使國家始終保持正常發(fā)展。政府擁有足夠的權威，就能夠掌握政治發(fā)展的領導權，及時化解矛盾和沖突，規(guī)范和約束政治參與行為。政治參與能夠有序擴大，不破壞政治穩(wěn)定，不對正常的國家治理構成威脅。政府權威不會自動產生，需要通過系統(tǒng)的制度建設及政府自身的努力來不斷強化。一般來說，后發(fā)國家強化政府權威，需要建立穩(wěn)定而高效的政黨制度，能夠產生具有高度凝聚力并得到民眾廣泛支持的執(zhí)政黨。有一個群眾基礎牢固的執(zhí)政黨，才能給政府提供持續(xù)的政治支持，政府才能享有施政權威，并擁有強大的執(zhí)行力及公正分配價值和資源的能力。此外，后發(fā)國家的政府還應當提升自身的治理能力及推動經濟發(fā)展的能力，構建有效防止權力腐敗的制度體系，加強以國家認同為核心的政治文化建設，增加民眾對政府的支持和信任，不斷提高民眾對國家和中央政府的忠誠度。

（二）將政治參與納入制度化軌道

后發(fā)國家之所以頻頻出現混亂和動蕩，一個重要原因就是制度建設沒有跟上來，難以發(fā)揮規(guī)范政治參與行為的作用。民眾不能通過現有制度維護正當利益，就會以非制度化的方式參與政治，很容易產生失控局面。亨廷頓提出后發(fā)國家保持政治穩(wěn)定的途徑是提高政治制度化水平，將政治參與納入制度化軌道[ 3 ]? 51-80。政治制度的作用是為參與提供規(guī)范和程序，使政治參與有序進行。只有當政治制度能夠容納和疏導政治參與時，后發(fā)國家政治參與的擴大才對政治發(fā)展具有正面的意義，并且不會對政治穩(wěn)定構成威脅。要提高政治制度化水平，后發(fā)國家必須加強現代制度建設，使民眾愿意受到制度的規(guī)范和約束。政治制度化水平可以通過包容性、競爭性、制衡性、開放性、穩(wěn)定性五個標準來衡量。但是這五個方面不能同時實現，也不能一步到位。后發(fā)國家要成功把政治參與納入制度化軌道，就要建立與不同政治發(fā)展階段相適應的政治制度，除包容性因普遍人權的確立可盡快擴大外，政治制度的競爭、制衡與開放程度只能逐步提高，在此基礎上使政治制度的穩(wěn)定性得以提升。新加坡是一個較為成功的案例，其政治制度競爭性的提升采用漸進主義策略，經過很長的時間逐步實現政治競爭的制度化、程序化，執(zhí)政黨始終能夠控制政治競爭的節(jié)奏、范圍和規(guī)模，使政治參與擴大的風險得到有效控制。后發(fā)國家的制度建設只有遵循循序漸進的原則，才能既給民眾提供機會實現合理的利益表達和利益競爭，又能夠保持制度的穩(wěn)定性。民眾通過制度化渠道參與政治的運作，能夠有效地維護和保障自己的利益，就不會再通過街頭抗爭、騷亂等方式表達自己的利益訴求。

（三）規(guī)范公民的政治參與行為

現代民主政治的基本要素是參與和選舉，參與和選舉要順利開展，需要民眾遵守政治游戲規(guī)則，克制自己的行動，不破壞政治秩序。一些后發(fā)國家之所以出現政治參與失控進而政治穩(wěn)定受到威脅，就是因為盲目照搬西方多黨競爭的民主模式，而民眾卻缺乏基本的民主素養(yǎng)。這些國家雖然建立了選舉制度，但選舉結果往往不被尊重。民眾習慣通過大規(guī)模街頭抗爭的方式達到政治目的，長期占領廣場和街道，使國家政治陷入僵局。泰國和烏克蘭這樣的國家之所以經常出現政局動蕩，就是因為民眾不認可選舉結果，采用長期的示威或游行來達到政治目的，對國家政治穩(wěn)定產生很大的消極影響。基于防范風險的考慮，后發(fā)國家在推動選舉政治之前，需要大力開展公民教育，規(guī)范公民的政治參與行為，使公民養(yǎng)成理性參與政治的習慣，認同民主程序。民主訓練是規(guī)范公民政治參與行為的重要途徑。后發(fā)國家應當通過地方或基層的多種民主實踐形式，如民主選舉、協(xié)商對話、聽證會、咨詢會等，對民眾的政治參與行為進行規(guī)訓，培養(yǎng)民主的信仰和習慣，提高參與政治的能力和技巧。規(guī)范公民的政治參與行為，還要培養(yǎng)公民的守法意識。當公民的參政行為逾越法律界限時，政府要嚴格執(zhí)法。對于那些得到民意支持的違法參政行為，政府在政治上可以妥協(xié)，及時調整政策順應民意，但在法律上不能妥協(xié)，對一切違法及破壞性的政治參與行為皆應依法予以合理處罰，不能縱容通過激進行動贏得民心的政治行為。如果后發(fā)國家通過民主訓練和法律規(guī)制使民眾形成理性參政的習慣，不僅能夠推動民主健康發(fā)展，而且能夠實現良好治理。

（四）提高政府的風險管理能力

許多后發(fā)國家出現政治動蕩，是因為一些突發(fā)事件引發(fā)了大規(guī)模政治參與，并且很快陷入失控狀態(tài)。政府的風險管理意識和應對能力嚴重不足，未能建立并完善風險管理體系，當政治風險演變?yōu)楝F實的危機，政府措手不及，不能妥當處理。如果后發(fā)國家的政府具有較強的風險管理能力，及時妥善處置突發(fā)事件，政治穩(wěn)定也就不會隨時面臨重大威脅。因此，要防范政治參與失控的風險，后發(fā)國家必須提高政府的風險管理能力。首先，要提高政府公務人員的風險意識。后發(fā)國家的政府要加強風險管理培訓，增強政府各個部門的政治風險管理意識。每一個政府工作人員都應當了解政治參與的規(guī)律和特點，正確認識政治參與失控所帶來的風險，確立危機意識，能夠隨時察覺潛藏的風險，對突發(fā)事件保持高度警惕。政府公務人員具有風險意識，有政治大局觀，風險管理才能具有超前性和預見性，變被動為主動。其次，要加強政府日常工作中的風險管理。政府管理流程的各個環(huán)節(jié)，都應該滲透風險管理，做好風險管理規(guī)劃，對可能出現政治風險的各種事項進行防范，建立包括風險的預測、識別、評估、決策、執(zhí)行、反饋、監(jiān)督、問責在內的一整套風險管理體系[15]。政府各個部門還應該明晰各自的風險管理職責及相互配合的義務，對政治參與失控風險進行協(xié)同管理，彼此之間加強溝通，互相支持，實現風險治理資源共享，充分發(fā)揮風險管理體系的整體功能[16]。再次，政府要掌握專業(yè)化的危機處理手段和方法。政府相關機構應該通過平時的教育培訓和模擬訓練，提高政府公務人員處理危機的專業(yè)素養(yǎng)和能力，處置危機時能夠始終保持理性克制態(tài)度，以專業(yè)化的手段和方法妥當處理民眾的集體抗爭事件，熟練使用網絡、衛(wèi)星監(jiān)測、全球定位系統(tǒng)等現代化的風險管理工具和技術，必要時在法律界限內用最低限度的強制力化解危機，和平解決政府與民眾的沖突。

（五）建立務實的民族事務治理體系

多民族國家推動民主發(fā)展，擴大政治參與，通常在民族事務治理方面都會面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。一些國家實現民主化之后，少數族群政治精英出于選舉的需要，往往借助族群、宗教、地域等方面的符號與資源進行政治動員，政治參與擴大的結果是強化族群認同，而不是強化國家認同。政治參與急劇擴大與特定的民族問題相結合，就會成為國家分裂的潛在隱患。事實證明，盲目照搬西式民主，無原則擴大自治權，并不能真正解決民族問題，還有可能助長民族分離主義勢力的壯大。無原則擴大自治權可能導致國家分裂，而國家分裂又會引發(fā)武裝沖突甚至內戰(zhàn)，給各族人民的生命財產及經濟社會發(fā)展帶來極大危害。后發(fā)國家解決民族問題，需要結合本國實際制定民族政策，建立務實的民族事務治理體系。在政治方面，存在分裂隱患的國家，不適合建立地方高度分權式民主政體，應當選擇建立中央集權式民主政體，在確保中央政府權威的前提下，逐步適度地擴大少數民族居住地區(qū)的自治權，實施民族區(qū)域自治。在經濟方面，中央政府需要擁有對全國資源進行統(tǒng)一調配的能力，適度集中財政和經濟資源，推動各個民族居住地區(qū)的經濟均衡發(fā)展，對落后的少數民族居住地區(qū)實行傾斜式照顧。在文化方面，在尊重少數民族文化和語言的同時，建立全國各民族共同認可的文化與價值體系，增強整個國家的凝聚力。

綜上所述，政治參與在后發(fā)國家既有不可或缺的正面價值，又可能產生意想不到的消極后果。后發(fā)國家如果不對政治參與進行控制，就不能實現民主政治的健康發(fā)展。面對政治參與擴大之后失控的風險，后發(fā)國家應該高度警惕，積極防范，將政治參與和政治控制有機結合起來，既要堅定不移地支持民眾理性參與政治生活，又要對政治參與采取必要的適度的控制措施，在保障公民政治參與權利的同時，防止無序政治參與危害社會秩序和政治穩(wěn)定。政治參與失控的風險得到有效控制，政治穩(wěn)定得到保障，后發(fā)國家政府治理的能力和績效才能提升，民主政治才能健康有序地發(fā)展。

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[責任編輯：陳麗華]