北極地區的主權糾紛及西北航道之爭議

楊夢瑩

福建農林大學2020級法律（法學）碩士 福建 福州 350002

引言

基于國際法上的基本原則——不干涉別國內政的原則，各個國家在制定國內法時，其國內法不能涉及其他國家的內政問題，涉及到別國內政問題的國內法條款通常被認為是不具有“域外效力”的。由于北極地區的特殊性，一些國家對于北極區域的國內立法延伸到了一國主權管轄范圍之外的海域，這在國際法上引起的主權糾紛不斷。

一、北極地區主權爭端的概況

北極地區的陸地部分有明確的主權歸屬，屬于環北冰洋的五國以及北歐的瑞典和芬蘭，引起主權管轄不明糾紛的主要是公海和國際海底區域兩個部分。被國際公認的具有國際海洋憲法性質的《聯合國海洋法公約》將海域劃分為內水、領海、專屬經濟區、毗連區、大陸架、國際公海和國際海底區域。由此規定，內水、領海、專屬經濟區、毗連區和一定范圍內的大陸架屬于一國的國內法管轄，但其同時也屬于國際法的調整范疇，而公海與國際海底區域則完全置于國際法的公法管轄范圍之內。依照公約的劃分方法，北極地區可以被劃分為領海、專屬經濟區、大陸架和公海，目前國際法上可以確定的是加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、美國和俄羅斯八個國家對北極地區的部分陸地和島嶼擁有主權權利，也就是說，對北極地區專屬經濟區和大陸架如何進行劃分是各國之間主要的爭議焦點。

根據《海洋法公約》的規定，專屬經濟區是指一國的領海之外的并且鄰接領海的區域，其范圍不得超過200海里。專屬經濟區內，沿海國的權利主要包括:(1)勘探、開發、養護、管理底土的主權權利；(2)經濟性開發和勘探的主權權利；(3)人工島嶼、設施和結構的建造和使用的管轄權利；(4)海洋科學研究的管轄權利；(5)海洋環境保護的管轄權利。

沿海國的大陸架包括其領海之外依照其陸地部分的自然延伸，擴展到大陸邊外緣的海底區域的海床和底土；如果從測算領海寬度的基線量起，不足200海里的，補足到200海里的范圍，但至多不能超過350海里。沿海國家對大陸架的海床享有主權權利，大陸架中豐富的石油、礦物和非生物資源可以被主權國家勘探和開采。根據海洋法公約的規定，對大陸架外部邊緣的界限進行劃定時，主權國家必須要經過把相關的資料提交給大陸架界限委員會的程序，并且由其向聯合國提出劃定界限的建議之后，聯合國對其進行確認。國際上有些國家就是抓住了該項條款的漏洞，提出資料來舉證北極的部分區域是置于自己管轄范圍之內的專屬經濟區，主張其對北極部分的區域享有主權權利。

對于北冰洋海域的劃界問題，雖然各國的主張并沒有被聯合國大陸架委員會完全承認，但是根據目前的趨勢來看，未來北極洋底的絕大部分可能會被各國主張擁有主權權利的大陸架。

二、北極西北航道之爭議

(一)主權方面

眾所周知，海域資源為人類提供著豐富的物質材料，已經逐漸成為人類社會經濟發展的重要支撐，是人類生存與發展的重要戰略空間。隨著陸域資源的日益短缺，海域資源已經成為人類經濟可持續發展的新引擎。北極地區由于其豐富多樣的海域資源，成為了一座潛力巨大的寶庫。引起北極地區主權爭端的原因主要有三方面，分別是獲得極地豐富的自然資源、在極地科學考查上搶占先機、以及奪取西北航道這一黃金水道。其中，爭端最為突出的就是西北航道的主權問題。

北極西北航道東端連接了北大西洋戴維斯海峽的巴芬島，西面連接加拿大的北極群島，向北經過美國阿拉斯加州北岸的波弗特海延伸到丹麥的格陵蘭島，進入北極的海域，最后貫通太平洋與大西洋。有科學家分析，北冰洋將成為打通世界經濟的黃金水道。隨著全球氣候逐漸變暖，冰川面積不斷縮減，預計未來的西北通道在夏季時至少可以通航1個月，甚至可以連通整條航道。由此一來，將大大縮減北美、北歐、西北亞之間的航線距離，西北航道就可以成為連接北美、北歐和東北亞的一條快捷通道，甚至可能取代巴拿馬運河和蘇伊士運河。

從地理位置來看，西北航道主要地處于加拿大管轄的水域范圍之內。加拿大將西北航道定性為其國內航道，對其主張內水性的權利，并對該航道的通行實行嚴格的管理制度。加拿大對西北航道主張擁有主權的依據主要有三個，即:扇形原則的主張；歷史性水域的主張；直線基線的主張。

1.扇形原則的主張。扇形原則是加拿大提出的理論，該理論認為，以加拿大領土的東西兩側的經度子午線為界，從加拿大領土的北端，向北一直延伸到北極點，該扇形區域之內的領土都屬于加拿大所有。依據扇形原則，加拿大主張西北航道的水域為其內水，但是扇形原則的理論并沒有被國際法上的國家所普遍認可。國際法承認先占原則，但沒有承認扇形原則，因為扇形原則是對先占原則的擴大解釋，不符合有效占領的要求。試想一下，如果一個國家僅以占領相關海域就可以向北極點延伸，那勢必會造成世界版圖上有眾多海域重疊的部分，更加不利于國際上領土爭端問題的解決。

2.歷史性水域的主張。加拿大根據其在西北航道的水域范圍內進行長期的歷史性活動，因此將西北航道歸于其主權范圍內的“歷史性水域”。《聯合國海洋法公約》并非沒有對歷史性水域進行明確的界定，但是參考《包括歷史性海灣在內的歷史性水域法律制度》，這一報告總結了構成歷史性水域的條件，主要包括:第一，國家對歷史性水域行使了主權權利；第二，該行使權利的長期性、不間斷性；第三，和平的所有權以及占有，沒有其他任何國家的明確反對。

針對這一主張，加拿大提出了以下的證明要素:(1)加拿大政府曾對北極海域進行過探索活動，并對其進行過管轄。分別是1576年加拿大北極群島水域探索，以及在1880年英國向加拿大移交北極群島之后，加拿大對北極地區的巡邏和管轄活動。(2)因紐特人在北極西北航道的水域內長期進行著狩獵活動和捕魚活動，根據屬人原則，這可以看作是加拿大對北極航道水域行使了“歷史性的捕魚權”，并且該項權利沒有過間斷。(3)西北航道由于氣候條件的限制長期以來沒有形成大規模的通航，外國船舶很少有在其航道內通行，對于個別國家小規模的通航沒有形成國際上大多數國家的強烈反對，這就促使了加拿大對西北航道主張排他性的管轄權。

但是，以美國為代表的眾多國家對加拿大的“歷史性水域”主張表示了明確的反對意見，該主張并沒有得到國際社會的普遍認同，這就使得該項主張因有其他國家的反對聲明而不成立。

3.直線基線的主張。《聯合國海洋法公約》第7條有直線基線的具體規定，在海岸線極為曲折的地方，或者如果靠近海岸的地方有一系列的島嶼，沿海國就可以采用連接各適當點的直線基線的方法來劃定該國的領海范圍。

直線基線的主張也存在著較大的爭議，根據公約的規定，采用直線基線的劃定要求直線基線走向與沿岸國家的大陸在整體上有一致性，而加拿大的北極群島與其大陸的走向并不一致，加拿大采用直線基線的做法，不符合國際法的標準。

4.加拿大還主張其目的是為了更好地維護在西北航道水域的環境權益。由于地理條件以及氣候因素的特殊性，北極地區的生態系統更加難以保護。西北航道內的航運污染事故對北極地區的生態系統影響重大，不止涉及到西北航道的水域，甚至影響整個北極地區。為了更好地保護北極地區的海域環境，加拿大通過國內立法的形式出臺了《北極水域污染防治法》。此后，加拿大通過舉證其主張歷史性權利將會更好地保護北極地區特殊的地理環境，使得聯合國在公約中補充了“冰封區域”條款。

加拿大對西北航道主權性質的主張具有排他性，如果其主張成立，將西北航道的水域劃定為其國內的內水范圍，會推翻目前別國在西北航道內享有的“無害通過權”或者“過境通行權”，限制了別國一定的航行自由的權利，也否定了西北航道未來將作為國際航道的趨勢。

(二)航行制度方面

現實性的因素，如氣候惡劣、航道曲折等條件影響并制約著西北航道的通行，不論是加拿大關于西北航道的國內立法，還是從國際法上北極例外的特殊規定來看，西北航道作為未來的國際海峽有其特殊性。被界定為國際法例外的北極水域的西北航道因為其特殊性而屬于加拿大一國的特殊管轄范圍內。

首先，從通行制度的角度來看，由于強制申報制對其他國家的航行自由限制過重引起了其他國家的強烈反對，加拿大因此對航道內通行的船舶由自愿申報制放寬為強制申報制。

其次，從管理的制度來看，加拿大沒有采取劃區域管理的方式，而是對西北航道進行了整體的系統管理。加拿大設立了多個“航行安全控制區”，要求外國的軍艦在進入這些區域時必須對其進行報告。此外，加拿大還出臺了具體的規定設立了多個“北方船舶交通服務區”，以便于更好地進行系統化管理。

第三，從進行監管的船舶類型來看，加拿大以成文化的方式規定了監管特殊類型的船舶(如軍艦)，其實卻對現代各國使用的主要船舶類型都進行了監管。沒有對商船和軍艦進行區別，當軍艦達到一定的噸位時，也要對其進行報告。將船舶的類型擴大到軍艦的范圍在一定程度上是“過度的海洋主張”，阻礙了其他國家航行自由的權利。

三、西北航道的特殊定性

筆者認為，不能將西北航道完全界定為國際海峽；同時也不能將其置于加拿大一國完全排他性的管轄之下。在對西北航道的進行定性時，不僅要考慮北極區域是世界所共有的，其不單屬于任何一個國家，任何國家不得有效地聲稱將北極置于其主權之下，任何對北極的主權主張是無效的；也要考慮到從地理位置來看西北航道實際位于加拿大管轄的水域內。因此，對西北航道應當構建國際航運競爭法律體系，目的在于營造良性有序的航運市場競爭環境。近年來，各國開始尋求在區域層面上展開反壟斷的國際合作，通過航運領域的國際合作來協調各國間的糾紛沖突。[1]一方面，由于航運競爭法律責任具有跨國性，不屬于一國的管轄范圍之內，會損害到一定的國際航運公共利益；另一方面，會影響現代航運市場的效率，損害航運競爭者和航運消費者的多重利益。如果缺乏全球化的視野和有效的協調機制，不利于國際法秩序的穩定性，也不利于營造一個公平有序的國際航運市場環境。因此，應該以一個合理的方式對航運競爭法律責任制度的形式進行規制，構建完整的航運競爭法律體系，以此來平衡整個航運市場的良性競爭和各個國家的合理利益。

對于如何界定西北航道的法律地位，有學者認為斯匹次卑爾根群島具有一定的借鑒意義。一方面，國際上可以承認加拿大對西北航道擁有一定的主權權利。但與此同時，加拿大也不能限制其他國家的航道通行自由權利，應對西北航道適用無害通過制度和過境通行制度。但是需要各國達成一個類似于《斯匹次卑爾根群島條約》那樣的適用于西北航道的國際條約，并且被國際上各國所普遍認同，形成普遍的約束力。

綜上所述，西北航道未來在國際法上將具有國際海峽的性質，但加拿大可以對其行使管轄權利。綜合各方面因素，加拿大不可能完全放棄對西北航道的主權主張，考慮到西北航道地理條件的特殊性，以及其作為國際海峽的一般性原理，應統籌制定出一種較為現實合理的制度以平衡各方面的利益與需求。

四、如何使我國更好地在西北航道內實現航行自由權利

為了使我國更好地在西北航道內實現航行自由權利，筆者從以下幾個方面提出完善性質的建議:

第一，不完全認同加拿大對西北航道主張的主權權利。加拿大對西北航道主張的是“內水性”的主權權利，無法強有力地說服國際法上的絕大多數國家，如果僅僅從歷史性捕魚權或者是長期以來的科學考察活動來證明，那么其主張從國際法上找不到足夠立得住腳的理論論據。從維護國際秩序以及兼顧多方面利益的角度出發，其主張也有其不合理之處。加拿大以航行管理為由對西北航道加以嚴格的控制，會使其他國家的船舶或軍艦喪失原本的航行自由的權利。對西北航道主張歷史性權利，不應當損害別國船舶的航行自由權，其應該適當地放寬對外國船舶的限制標準，從維護國際整體利益的大局意識出發，方便外國船舶正常地在西北航道行使航行權。

第二，認真考慮加拿大的合理性主張。隨著全球氣候的不斷變暖，冰川大面積的融化，大大的增加了西北航道內可以通航的面積，其有極大的潛力會成為連接北美與北歐以及其他北極圈內國家的重要通道。在西北航道內，外國軍艦不可避免地會威脅到加拿大的國家安全，因此，沿岸國家的安全和合法性權益也應該受到保護。

對于軍艦通過一國的領海時應適用何種航行制度的問題上，我國的《領海及毗連區法》有具體的規定，“外國的軍用船舶進入中華人民共和國領海，必須經過中華人民共和國政府的批準。”由此可以看出，中國與加拿大在西北航道的立場相同，都是適用許可通過制度，并且我國同樣反對潛水艇在一國的管轄領域內從事危害沿海國利益的一切活動。

第三，以《極地規則》為基礎，達成一個類似于《斯匹次卑爾根群島條約》那樣的適用于西北航道的國際條約，并且被國際上各國所普遍認同，形成普遍的約束力，適用統一的標準。

為了統一各個國家在北極冰封航道使用時的環保標準和船舶標準，緩解北極圈內航道沿岸國與船旗國家的糾紛，國際海事組織從2009年起開始制定《極地規則》，其中關乎到北極航行要求、環保標準等主要問題，具體包括安全措施和環保措施。加拿大對《極地規則》的制定表示了堅定的支持，對此，中國可以抓住契機，加強與航道沿岸國家特別是加拿大的國際交流，以促進西北航道內早日達成一個國際化、統一的環保標準和船舶安全標準。

第四，完善我國的航運競爭法律體系。具體而言，首先要建立和維護社會主義市場經濟體系下的航運市場制度，可以通過國家立法的方式確立市場機制在航運資源配置中的基礎性作用，明確航運市場經營者和消費者的行為標準，以保障航運市場競爭和合法性、有序性；其次，要建立健全高效的航運管理體制，明確各個監督管理部門的權責，優化管理模式和管理手段，建立高效的航運管理體制；再次，發揮國家的宏觀調控職能，通過合理的政府監管和宏觀調控來保證航運市場的良性競爭。

第五，與世界貿易組織協調航運競爭規則。海運服務貿易一體化最能代表國際一體化，海運貿易的自由化是全世界海運發展的主流。從目前國際市場的整體環境來看，航運市場的開放程度已經處于一個比較高的水平，我國應在對海運整體競爭力有一個較為清晰的認知的基礎上，循序漸進地制定合理計劃，積極參與國際航運的雙邊及多邊談判，堅定地反對惡性航運競爭行為，以避免國家之間因航運糾紛引起的沖突，更好地促進國際航運競爭法的完善和發展。

第六，完善我國的航運產業政策。航運產業一直被看作是國際法上的傳統型支柱產業，具有重要的地位，對國民經濟和國家安全都有著舉足輕重的意義。出于特殊性的保護，航運受到反壟斷法的制約。在當前國際航運業放松管制的趨勢之下，我國不適宜采取單純繼續擴大航運產業政策。應當堅持以競爭性的政策為主導，同時加以適當地運用產業政策，通過航運的反壟斷特性來使天平的兩端保持基本平衡。