鄉村振興戰略背景下廣西田園綜合體土地資源的有效利用研究

□ 陸 靜

田園綜合體自2012年初步設想，到2017年中央一號文件明確定義，在全國的建設已初具規模，已在試點的基礎上全面推開。2017年，中央一號文件對田園綜合體的解讀是鄉村發展新型產業、農業的亮點，以“為農、融合、生態、創新、持續”為發展理念，是鄉村旅游發展的新趨勢，也是國家扶貧攻堅戰的新模式“旅游扶貧”的具體體現。

2018年1月，中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》出臺，至此田園綜合體建設上升為國家發展戰略，農業農村部已經明確強調，在第一批試點為期3年實施結束之前，不再批復新的國家級試點項目；第一批實施結束后，在總結3年試點情況的基礎上，統籌研究相關試點政策措施。同時強調，鼓勵包括龍頭企業在內的新型農業經營主體共同參與田園綜合體試點建設。

1 田園綜合體土地資源有效利用的研究現狀及評價

1.1 國外研究現狀

在鄉村建設方面，學者研究發現，國外鄉村發展模式各異，但均能夠有效促進鄉村進步[1]。法國重視農戶的作用，側重于激發村民的創新意識以促進鄉村機制改革；德國以法律法規為保障，推廣生態農業技術；日本的鄉村則是農業、農村、農民的同步發展，注重對產業的培育[2]，同時合理開發農業資源以促進城鄉交流[3]；韓國開展“新村運動”，通過對公用產品、農村文化設施等的修建實現鄉村振興[4]，同時設立合作社，以鄉村旅游發展為重要指標，提高村民的參與度，促進農村生態環境保護，帶動農村經濟發展[5]。

在田園綜合體方面，日本比較重視利用大數據關注對效率的評價，從微觀經濟學的角度展開研究[6]。因此，田園綜合體起到了重新塑造日本鄉村文化、優化鄉村治理的作用，助推鄉村振興，對日本的鄉村建設起到了積極的推動作用[6]。在美國，田園綜合體由“市民農園”發展而來。在法國，田園綜合體也屬于鄉村旅游的一種模式，有“鄉村度假村”和“生態旅游”之稱[7]。可見，不同的國家和地區對于田園綜合體的建設都有著不一樣的建設模式和發展途徑，但均以“農業+旅游”為基本模式加以拓展創新。

1.2 國內研究綜述

自2017年田園綜合體試點立項以來，國內學者紛紛開展對田園綜合體建設的研究，探討田園綜合體的實現路徑，但至今相關研究不多，大多從相關政策、建設模式、規劃設計以及效益評價等4個方面進行。

政策方面，田園綜合體的建設在國內還屬于初級階段，對其相關政策的研究是深入研究田園綜合體的基礎，因此學者們也紛紛發表其對于政策的解讀觀點，進行個性內容填充和政策再創新[8]。

建設模式方面，部分學者通過闡述田園綜合體的概念，具體案例具體分析，對田園綜合體的內涵、模式及其結構進行深入剖析，并提出田園綜合體所呈現的鄉村性是其共性，地方性是其個性，創造性是其手段[9]。

用地模式方面，有學者總結了典型試點田園綜合體案例的用地模式，如表1所示。認為田園綜合體的開發不僅要保證農戶的有效參與，還要保障其合法權益，以發展農業現代化為目標，在鄉村打造各產業融合的特色田園，并提出集約建設用地以實現鄉村休閑旅游、度假養老、文化教育等新型產業的融合發展[10]。

表1 田園綜合體用地模式對比

規劃設計方面，部分學者認為新時代背景下鄉村振興的重要模式之一就是田園綜合體，田園綜合體的建設對發展“三農”有著重要的現實意義，并提出“生態、形態、業態、文態”相融合的規劃理念[11]。

效益評價方面，此項研究的學者較少，沒有形成體系。

總體來說，在鄉村振興政策推助下，田園綜合體也取得了不小的成效，學者們也更多地關注田園綜合體的研究，因此，現在對田園綜合體的研究也日益成熟，影響深遠。

2 廣西田園綜合體土地資源有效利用成效

2017年，廣西的“美麗南方”項目獲批，為財政部確定的田園綜合體建設試點項目之一。在中央財政下達扶持資金的基礎上，廣西壯族自治區財政廳共下達1.33億元作為農業綜合開發補助資金及綜合支撐，欲將“美麗南方”田園綜合體項目建設成為全國都市近郊型田園綜合體的示范樣板。

同年，廣西壯族自治區政府辦公廳印發《廣西田園綜合體創建方案》（以下簡稱《方案》）提出，堅持以農為主，農文旅結合，農民主體，多元參與建設方針；《方案》要求從2018年啟動，按照3年規劃、分年實施的方式，各設區市、自治區農墾局均可以申報1～2個田園綜合體項目。根據《方案》，廣西壯族自治區批示了第一批廣西重點建設田園綜合體項目16個，并對入列的試點項目各給予1000萬元資金支持，連續3年給予支持。經過3年的開發與經營，廣西田園綜合體建設日趨成熟，主要國家級和自治區級田園綜合體的建設取得顯著成效，基本完成預計目標，同時推動鄉村振興戰略實施。主要園區成效如表2所示。

表2 廣西部分田園綜合體建設成效[12]

3 田園綜合體土地資源有效利用建議

3.1 以當地特色農業為依托

從國家示范項目到省一級示范項目的鋪開建設田園綜合體，部分做得風生水起，但是也不乏一些項目推進進度艱難，甚至有荒廢的跡象。根據研究發現，能夠持續發展的田園綜合體項目都有一個共同的特點，即以當地特色農業為依托，不生搬硬套，提煉當地特色農業經濟，促進田園綜合體項目發展，推動鄉村振興。

3.2 保障耕地紅線為基礎

《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》對未來15年土地利用的目標和任務為確保18億畝耕地紅線，并提出了6項約束性指標和9大預期性指標。2016年，《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）調整方案》中強調：到2020年，全國耕地保有量為1.24億hm2以上，基本農田的保護面積為1.03億hm2以上，建設用地總規模控制在4071.93萬hm2之內。因此，田園綜合體的建設不能越過紅線，在保持耕地和基本農田面積保有量的基礎上，進行開發利用，并對土地利用結構和空間布局進行優化。

3.3 以保障農戶利益為根本

大部分田園綜合體的建設都是通過引進社會資本，重新規劃村莊分布土地功能空間，統籌利用農村建設用地、宅基地，將鄉村空間布局合理規劃，在保持村莊舊貌的基礎上重新設計。這就涉及農戶自留地、宅基地以及農村集體建設用地、耕地、四荒地的重新整合分布功能區域，也涉及農戶宅基地、集體用地流轉問題。建設田園綜合體的目的在于鄉村振興，提高農村居民生活品質和生活環境質量，因此應以保障農戶利益不受損害為根本，不能強行要求農戶流轉土地、隨意變更土地使用性質或破壞土地功能。農村居民收入水平不斷提高，不僅是鄉村振興的目標，也是建設田園綜合體的宗旨。

3.4 減少或避免過多種植景觀植物占用土地資源

景觀植物有很強的季節性和客流量依賴性，可觀賞的時間較短，若沒有合理利用土地資源進行合理布局種植，帶來的經濟效益只是曇花一現。部分田園綜合體通過景觀植物的種植、布置以及造型吸引游客，但是如果沒有盈利渠道，只依賴花期期間的高客流量帶來的門票經濟很難持續下去。應以種植經濟植物、作物為主，在其花期過程中形成的景觀吸引前往觀賞的游客，既可在景觀期間增加創收，又可在成熟期間產生經濟效益，一舉兩得。對于不適宜當地種植的景觀植物盡量避免大量種植而破壞了土壤環境，造成土地浪費。

4 結語

田園綜合體開辟了一條通往鄉村振興的道路，通過引入社會資本，利用現代休閑農業，與產業相融合，使“三生”即生產、生活、生態同步，解決農村就業問題，提高農村生活質量，改善農村生活條件和環境，使“三農”即農業、農村、農民齊興。而土地資源是農民基本生的保障，是田園綜合體建設的基礎，合理利用農村土地資源空間布局，整合規劃土地資源功能分區，通過“三產”融合，達到“三生”共存的目的，持續保障“三農”發展，最終走向鄉村振興。