國土空間規劃體系的海洋管理及規劃發展研究

紀元

摘? 要：海洋空間規劃作為一種基于生態系統的多用途海洋管理方法和技術手段，也是解決現代社會經濟發展中人類行為活動與海洋生態環境保護之間沖突的有效工具。以國土空間規劃體系改革和自然資源統一管理為背景，討論了全要素空間規劃體系下的陸海統籌要求，同時對國內外海洋管理及規劃研究成果進行綜述分析，并結合深圳市海岸帶規劃編制內容總結了陸海一體化的海洋管理和空間規劃優秀經驗，從整合海洋空間規劃體系、搭建綜合管理平臺、健全實施監管機制等方面提出了海洋規劃管理的框架思路，對未來陸海統籌的海洋空間規劃做出發展構想。

關鍵詞：陸海統籌;海洋管理;海洋空間規劃;國土空間規劃

1海洋規劃管理歷程及問題

1.1概念解讀

海洋空間規劃指的是以生態系統為基礎的一種區域性海洋管理措施，是用來實現基于生態系統的海域利用管理的有效工具。陸海統籌本質就是保護生態系統，即在促進經濟發展、環境保護、資源合理利用和生態安全的基礎上，在陸海兩大自然資源系統中構建一個綜合協調的管理模式。

國務院于2015年8月審批發布了《全國海洋主體功能區規劃》，為了呼應國家的號召，廣東、山東、天津和遼寧等具有豐富海洋資源的省份相繼在2017年底發布并實施因地制宜的海洋主體功能區規劃，另外其他的沿海城市也在這個海洋規劃的熱潮中相繼完成主體功能區規劃的審查工作。作為國家生態文明建設的重要任務，“海洋主體功能區規劃”通過分類指導和分區管理，建立科學高效的海洋空間開發格局，但是系統性空間規劃內容、技術和管理體系在實施管理層面仍然有所缺失。王鳴岐等學者提出了實現海洋空間規劃“多規合一”的總體構想，并設計了具體實現路徑。黃杰則分析了國土空間規劃視角下構建海洋空間規劃體系存在的問題以及策略展望，強調只有加強陸海統籌建設，才能促進區域一體化保護與發展。綜合來看，我國相比于歐美國家在構建海洋空間規劃體系這一方面起步較晚，但在后續推進過程中后來居上，迅速發展。為了避免實踐過程中用海矛盾的發生，對海域的使用提出合理的規范，我國在進行海洋空間規劃相關研究尤其是建立管理制度方面不斷探索。經過近30年的發展，海洋綜合管理的理念與方法得到更新，空間規劃的技術理論體系也在不斷完善、方法逐漸成熟，在海洋開發與管理中發揮了重要作用。在新的時代背景下，建立海洋強國等一系列決策部署和生態文明建設要求，都將海洋空間規劃作為治理海洋的重要理念和工具提升到更重要的位置。只有將陸地和海洋視為一個整體環境和生態系統，增強陸海聯動性，對現階段海洋空間規劃體系進行梳理，主動融入國土空間規劃大框架，才能真正意義上實現國土空間的管理統籌。

1.2海洋規劃管理存在問題

（1）陸海空間規劃體系存在差異

目前我國陸海域在規劃管理體系上存在一定差異。從規劃管控角度來看，陸域規劃側重于事先布局，形成了從總體規劃-管控圖則-城市設計的完整規劃管控體系，達到了精細化管理。而海洋空間規劃偏重于行業規范管理，多重視流程，而對實際的實施過程關注較少，實施內容也只包括功能和管理要求上的指導作用，沒有明確具體的規定，也沒有形成系統化的制度指引和規范標準，對于自身差異性較大的海域，難以進行具體使用決策的指導。

（2）海洋空間規劃體系尚不成熟

國土空間規劃是一個“五級三類”網狀規劃體系，在豎向上分為五級：國家級、省級、市、縣、鎮（鄉）級;橫向上分為總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。目前我國海洋空間規劃尚未成熟，各層級之間缺乏有機聯系，并且規劃實施監管和評估環節不被重視。同時部分規劃存在內容重疊，以及各個規劃間銜接不夠和規劃落實性不強等問題，導致海洋管理的效率低下，現行海洋空間規劃體系不能有效運行。

（3）陸海交接地區使用功能存在沖突

海岸帶是實現陸海統籌的重要的一個區域，同時是陸海功能的邊界。從功能上來看，由于陸地和海洋規劃對于海岸帶空間的定位有所差異，從而導致多種功能相互爭奪的場面，近年來沿海城市的海岸帶功能沖突越來越激烈，不同的岸線區域功能之間都可能存在空間矛盾。例如，對于海岸帶附近分布有天然氣及核電站等能源類設施的地段，其特殊管控要求和安全標準就會和發展旅游休閑功能相違背;另外還存在海岸生態管控和居民使用訴求相矛盾的現象。

2陸海統籌規劃發展構想

2.1整合海洋空間規劃，構建陸海統籌新格局

抓住國土空間規劃體系改革的機會，基于海洋生態系統，通過梳理各個規劃間的關系，在豎向上編制詳細規劃和相應的規范標準，指導開發管理工作的進行，橫向上加大規劃銜接力度，探索多規融合的協調機制，積極推進城市總體規劃、土地利用規劃和海洋功能區劃的銜接。并且為了日后的統一規劃以及發展利用能夠順利進行，陸域國土空間的相關用途以及海洋資源利用的相關途徑也將會在新的分類標準中進行名稱上的統籌銜接。將各類空間規劃整合成一張藍圖和一本規劃，構建合理有效的海洋空間規劃體系。

2.2提高規劃管理效益，搭建陸海一體信息平臺

海洋空間規劃需要管理和技術、制度的共同支持。在海洋空間規劃體系下建立專門化的管理平臺，統籌協調好陸海規劃的整合統一，提高規劃的管理效益，從而實現海洋的可持續發展。新的海洋空間規劃體系應該在自然資源調查監測數據的基礎上建立基礎信息平臺，整合各類空間管理數據，從而推進政府部門相互之間以及社會之間的數據共享和信息交互。另外為了利于社會大眾以及相關監管機構能充分跟進當前海洋開發利用情況，根據實際需要將海洋空間規劃的政策、用海信息、用海許可證等信息進行公開公示。

2.3健全實施監管機制，提升海洋空間規劃的實操性

我國存在的海洋管理不到位問題，主要原因是當前的海洋空間規劃較大程度將注意力放在程序上，而對于實施以及評估兩個環節較為輕視，從而使得編制、實施以及監督三方相互分離。陸海統籌管理需要在編制、審批、監測等方面進行改革，建立健全規劃實施監管制度，包括海洋生態環境監測，海洋空間規劃的定期體檢，強化規劃編制、實施和監測的部門合作;健全相應技術保障，并制定系列管控規范，包括詳細規劃和編制技術指引;根據海洋開發利用發展情況適時調整發展策略，從而提升規劃的實用性和可操作性。

3總結

建立以生態系統為基礎的海洋空間規劃體系，全面提升海洋資源開發保護水平，是實現陸海統籌的發展途徑，也是未來海洋規劃管理發展的趨勢。但當前我國在海洋空間規劃方面存在許多不足。例如海洋空間規劃體系不成熟，技術標準不完善，規劃之間重疊沖突、缺乏統籌，海洋行政管理部門職能交叉等問題，以及規劃本身重過程、輕實施、少評估，公眾參與度低，在很大程度上降低了海洋空間規劃管理科學性。深圳作為海洋規劃管理創新的先驅城市，把岸帶作為陸海耦合的重要空間，在生態保護的基礎上，對海岸帶產業布局進行優化，以灣區單元為基礎探索編制陸海統籌的詳細規劃;同時對岸帶陸海域實行精細管控，通過構建綜合的管理機制和平臺來加強實施保障，這些管控措施為有效解決陸海分割的規劃管理問題提供了思路，也為全國其他沿海城市提供了一個很好的陸海統籌規劃管理的示范樣本。

參考文獻

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