“十四五”時期公共圖書館服務體系建設策略研究

查志強 姚春燕

（1.遼寧大學圖書館，遼寧 沈陽110036；2.沈陽大學圖書館，遼寧 沈陽110044）

黨的十九大報告提出，到2035年我國要基本實現社會主義現代化，基本實現基本公共服務均等化。作為文化事業單位，公共圖書館是公共文化服務體系的重要組成部分，也是公共文化服務體系建設的主力軍。從2016年起到2035年這一階段，是我國公共文化服務體系建設的機遇期，公共圖書館在制訂每一個五年發展規劃時，都要把公共圖書館服務體系的建設和完善作為核心的戰略目標。2021年是公共圖書館制訂第十四個五年發展規劃的起點，筆者試就新時代背景下公共圖書館服務體系建設策略問題抒以管見。

1 公共圖書館服務體系“十四五”建設環境研判

公共圖書館“十四五”規劃屬于中長期戰略規劃，在制訂戰略規劃的分析階段，需要進行環境掃描，主要任務是描述當前圖書館所處的環境情況，預測未來環境的變化，同時結合分析本館的優勢和劣勢，為戰略規劃的制訂提供科學準確的依據。環境掃描一般分為外部環境分析和內部環境分析。

1.1 公共圖書館服務體系的外部環境分析

1.1.1 政治環境

2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》是構建現代公共文化服務體系的重要制度設計，是指導我國今后一個時期現代公共文化服務體系建設的綱領性文件。黨的十九大報告明確了我國新時代文化建設的基本方略，只要堅持走中國特色社會主義文化發展道路，一定能夠實現建設社會主義文化強國的總目標。

1.1.2 經濟環境

得益于我國近10年來國民經濟的較快增長速度，公共圖書館事業的投入總體呈上升趨勢。當前，我國經濟發展已經由高速增長階段轉向高質量增長階段，并可望保持穩定的中高速增長。良好的經濟發展狀況將持續為公共圖書館事業發展提供穩定的經費保障。

1.1.3 社會環境

與公共圖書館發展緊密聯系的社會環境因素主要有兩個：公眾受教育程度和閱讀價值觀[1]。隨著我國全面建成小康社會，中國特色社會事業建設的重點發生了戰略轉移。個人發展的需求將逐步取代生存發展的需求，絕大多數公眾都擁有了享受公共圖書館資源與服務的能力，也有了對文化生活和以閱讀為主的精神生活的更多追求和需求。從這一角度來看，公共圖書館事業的發展又增添了強勁的動力。

1.1.4 技術環境

現代信息技術已經在“十三五”期間的圖書館事業中發揮了重要作用。隨著我國領先世界的5G建設逐步實施，勢必催生一些嶄新的技術應用和信息產品，結合“互聯網+”理念更多落地創新，圖書館事業將依托技術進步走向下一個繁榮，智慧圖書館、數字人文及相關基礎設施建設可望成為重要的技術突破口[2]。

1.2 公共圖書館服務體系的內部環境分析

1.2.1 內部優勢因素

第一，“十三五”期間我國公共圖書館服務體系建設取得巨大成就。圖書館公共服務體系建設愈發完善，已經逐步形成了多主體、多層次、多類型的較為全面的服務體系，總分館制成為經過實踐檢驗的最適合國情的一種標準建設模式。城市圖書館連接社區，農村圖書館向鄉村輻射，公共圖書館服務網絡日趨完善，服務體系基本形成[3]。統計數字顯示，截至2018年底，全國公共圖書館的總藏量、總建筑面積、總閱覽座席數、借書證數等建設數據，對比“十二五”末期的2015年均有較大增長。詳見表1。第二，服務效能不斷提高。公共圖書館事業堅持以讀者服務為中心，不斷深化服務內容，擴展服務領域，不斷優化空間、資源、服務、管理四大要素，進一步加強了文獻信息資源和服務設施的共建共享。第三，公共圖書館在“全民閱讀”事業中扮演著越來越重要的角色，在推動、引導和服務“全民閱讀”以及公共文化服務體系建設方面扮演了先鋒隊和主力軍的關鍵角色[3]。第四，平等性、公益性的服務理念得到更好的貫徹，公共圖書館傳播知識、開展教育、服務公眾的功能在實踐中充分展露，其平等、公益的服務理念已逐漸深入人心。

表1 “十三五”時期全國公共圖書館服務體系建設主要成果一覽【4】【5】

1.2.2 內部劣勢因素

如何進一步完善公共圖書館服務體系建設、提升服務效能，現實挑戰尚很嚴峻。第一，公共圖書館服務體系遠沒實現全覆蓋。我們只是初步做到“縣縣有圖書館”，按行政建制實現了公共圖書館設施的全設置，支撐基本服務能力的設施體系遠沒有實現全覆蓋。第二，公共圖書館服務體系建設的人均指標仍在低水平徘徊。截至2018年底，我國公共圖書館人均館藏只有0.74冊，人均購書費1.766元，每萬人公共圖書館建筑面積114.4平方米[4]，與發達國家的公共圖書館水平差距還很大，也遠未滿足人民群眾不斷增長的精神文化需求。第三，發展不均衡。例如，中西部地區與東部沿海地區的差距，同一地區不同級別的公共圖書館之間的差距。實現體系建設的均等化發展還有漫長的道路要走。第四，在設施和文獻資源都相對有限的條件下，如何提升基層圖書館的服務效能、完成“鄉村文化振興”，是個極具挑戰的任務。第五，圖書館專業隊伍建設亟待加強。隨著公共圖書館服務體系建設不斷深入，公共圖書館的人手短缺矛盾越來越突出，面臨著既需要提“質”又需要保“量”的雙重難題。綜上，建設和完善公共圖書館服務體系尚任重道遠。

2 “十四五”規劃公共圖書館服務體系建設的重點任務

2015年中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》（以下簡稱《意見》），具體提出了我國推進現代公共文化服務體系建設的總體目標、基本原則、重點任務以及保障措施，是指導公共圖書館服務體系建設的綱領性文件。重點關注的是公共圖書館在促進基本公共文化服務標準化、均等化過程中應履行的使命、應承擔的職責以及應完成的任務等。在制訂“十四五”規劃時，要準確把握《意見》精神，結合本地區實際情況，把重點任務放在公共圖書館服務體系的標準化和均等化建設、完善文獻保障體系、提升服務效能和培養專業化人才等幾個主要方面。

2.1 構建標準化、均等化的圖書館服務體系

標準化、均等化是完善公共服務體系的首要任務，標準化是均等化的手段和過程。《意見》附件公布的《國家基本公共文化服務指導標準（2015—2020年）》，從基本服務項目、硬件設施和人員配備3個方面提出了我國目前階段基本公共文化服務的“底線標準”，其中和公共圖書館發展相關的事項主要包括：各級公共圖書館（室）配備圖書、報刊和電子書刊，免費提供借閱服務；設施免費開放，基本服務項目健全；縣以上各級政府按照國家頒布的建設標準在轄區內規劃和建設公共圖書館；縣級公共圖書館配備流動服務車[6]，等等。作為國家指導標準，以上事項屬于原則性的內容和種類，需要地方政府將指導標準細化和具體化，明確上述服務內容的數量和水平。

公共圖書館均等化就是保障所有公眾享受公共圖書館服務的基本文化權益。目前我們的公共圖書館服務體系建設中最大的問題是城鄉差異。《意見》明確提出促進公共文化服務城鄉均衡發展的措施，即“大力開展流動服務和數字服務”“以縣級文化館、圖書館為中心推進總分館制建設”等。總分館制的創新與發展可重點考慮在縣域總分館制的架構內，通過加強對農家書屋的統籌管理、加強流動服務能力建設、創新流動服務范圍和模式，努力構建以總館、分館及各館外流通點共同參與的公共圖書館文化服務體系。

2.2 加強數字資源服務平臺建設，完善文獻保障體系

文獻資源建設是公共圖書館開展一切服務的基本保障。基層公共圖書館的文獻資源建設尤其薄弱。十四五”期間需要著力完善文獻保障體系，做好資源協調共享，將更加豐富的資源和服務有效延伸到基層。一是加強區域綜合性、“一站式”數字服務平臺建設。如中國數字圖書館工程、全國文化信息資源共享工程已形成了相當規模的資源平臺，國家及地方各級公共圖書館要建設更多這樣的優質公共圖書館資源惠及讀者。二是努力降低信息資源建設成本。本著利用好地方政府有限的經費及避免不必要的資源重復建設原則，省市級中心圖書館可以適當集中資源建設職責，統籌資源建設，提高建設效率，著重提高數字資源供給能力和遠程服務能力，將優質文獻資源通過一體化的共享平臺網絡向體系全域延伸和下移，解決公共圖書館服務的“全覆蓋”[7]。三是創新機制，探索建立多渠道的事業經費投入機制，增加文獻資源供給。“十四五”期間，需要在《公共圖書館法》框架下，引入社會力量，逐步探索民間組織、民營及個體經濟對圖書館事業的投入機制，打破公共圖書館由政府獨家財政撥款的體制障礙，增加社會文獻資源總供給。

2.3 創新服務，不斷提升服務效能

提升服務效能是公共圖書館服務體系建設的根本目的，也圖書館發揮社會作用、爭取社會支持尤其是爭取政府加大投入的必由之路，會促進服務體系建設良性循環。服務效能的提升可以通過以下幾種途徑。一是進一步提升公共閱讀服務能力。各級政府要以融合發展的思路，在公共圖書館服務體系之外，擴大與文化、教育系統“設施融合”，例如，推動與工人文化宮、婦女兒童活動中心、青少年校外活動中心等基層文化網點合作，使其成為圖書館的“館外館”，讓閱讀服務無處不在，增加全社會公共閱讀服務總量。二是持續推進全民閱讀，推廣數字閱讀，持續做好“深入”和“普及”兩方面的工作。深入是指如何利用好總分館體系和流動服務將閱讀延伸到最基層，普及是指要創新形式讓全民閱讀活動的公眾參與率大幅度提升，例如，宣傳數字閱讀、推廣有聲閱讀、開展特殊用戶閱讀、開辟主題閱讀空間等，努力覆蓋不同的人群，促進閱讀資源均等化。三是開展以滿足讀者需求為出發點的創新服務。《意見》指出：“及時準確了解和掌握群眾文化需求，制定公共文化服務提供目錄，開展菜單式、訂單式服務，推動形成具有鮮明特色和社會影響力的服務項目。”創新服務是跨越式提升圖書館服務效能的最佳途徑。

2.4 致力于專業化人才的培養

制約和影響公共圖書館服務能力提升的關鍵因素是人才隊伍。培養專業化的人才隊伍應成為“十四五”規劃的重要內容。一是骨干人才培養。堅持由專業人員做專業的事，給圖書情報專業的館員提供發展機會，培養一批懂業務、懂管理的中堅人才。二是做好常規的館員培訓，包括各館對上崗的非圖情專業館員的培訓以及省市級中心館發揮其職能作用組織的系統內業務培訓。2020年春季以來的新冠肺炎疫情期間圖書館界舉辦了很多場網上的在線業務學習講座和主題會議，一些學習動輒幾百人在線。這種跨越時空、跨越系統的在線學習受眾面廣泛，經過實踐檢驗是一種非常有效的業務培訓方式。三是通過派出館員工作交流的形式，可以迅速提升某一方面業務水平和工作技能。四是通過建立館內激勵和競爭等制度，促進館員專業水平和服務能力的有效提升。例如，為館員做職業規劃；設立參考咨詢和查新等競爭性崗位；開展工作立項；建立科研獎勵機制；等等。五是做好對鄉鎮、社區閱讀服務隊伍的專門培訓，這是一支專兼職都有、人數較多、流動性較大的基層圖書館服務隊伍，需要建立一套相對穩定的培訓制度。

3 公共圖書館服務體系建設策略

雖然“十三五”時期公共圖書館服務體系已經初步建成，但是前方仍有很多艱巨的挑戰。筆者從依法建設、均衡發展、創新發展等3個方面提出“十四五”時期公共圖書館服務體系的建設策略。

3.1 貫徹《公共圖書館法》，全面依法建設

3.1.1 加強《公共圖書館法》的落地實施，推動政府切實履行投入保障責任

體系建設是需要大量的要素投入才能實現的，就完善公共圖書館服務體系這一宏偉的戰略任務而言，需要巨額的財政經費、館舍建筑、人員等要素投入，各級政府的投入是最主要的驅動方式。《公共圖書館法》第四條明確規定：“縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，將公共圖書館建設納入城鄉規劃和土地利用總體規劃，加大對政府設立的公共圖書館的投入，將所需經費列入本級政府預算，并及時、足額撥付[8]。”在國家立法約束之外，如果再由地方立法直接推動，政府投入會有更大的保證。2015年《廣州市公共圖書館條例》（下文簡稱《條例》）由廣州市人大常委會頒布實施，明確了2020年在全市170個街鎮層面實現專業化公共圖書館服務保障的目標，并具體提出基于廣州市常住人口的4個政府投入保障指標，包括千人均館舍建筑面積達到47.5平方米，人均公共圖書館館藏紙質信息資源3冊、年新增0.2冊，每1-1.5萬人配備1名圖書館工作人員，等等。并據此測算2020年前政府需要投入約為21億元，其中市政府投入約5億元，11個區政府投入約16億元[9]。《條例》實施以來，無論政府保障投入，還是圖書館服務效能均實現顯著增長。

3.1.2 創新機制，探索社會力量參與建設之路

《公共圖書館法》第四條規定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館。縣級以上人民政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規定給予政策扶持。[8]”社會力量的參與可以打破此前只能由政府單一資源投入的困局。將社會力量參與寫入《公共圖書館法》，傳遞的是社會化發展對于公共文化服務的重要性，不是可有可無，而是激發活力、提升能力的內生動力，必將帶來公共文化服務實踐的一系列改革與創新[7]。“社會力量”的覆蓋范圍非常寬泛，從法人治理改革、建設社會合作分館，到社會購買服務和文化志愿者服務，乃至于高校資源向社會開放，都與這一概念有密切的關聯[2]。

北京市西城區嘗試運用政府和社會資本合作模式，即PPP模式，打造城市公共閱讀空間即是一種積極的創新探索。城市公共閱讀空間建設中，堅持了政府主導和兩個主體原則，即以政府為責任主體，由政府進行建設規劃和引入社會力量；而社會組織是建設主體，是建設者、投資者和運營者[10]。PPP模式有一個利益共享原則，即參與各方均能獲利。西城區位置優越、生活和文化消費需求旺盛，社會力量對參與西城區公共閱讀空間建設表現出很高的積極性，而西城區廣大市民都是受益者。這種以PPP模式引入社會力量參與建設的創新，從根本上說是在公共文化服務中引入市場機制，深層次的意義是對公益性文化事業單位內部機制改革形成倒逼機制，激發競爭動力和內部活力，從而更好地提高服務質量，改善服務效能[7]。

3.2 深耕總分館制，探索適合本地區的建設模式

總分館制是形成圖書館服務體系的重要方式，但形成服務體系的路徑和方式是多樣化的，實現方式可以有區別，不能搞一刀切。我國從2005年開始在公共圖書館推行總分館制以來，已經在實踐中誕生了嘉興模式、蘇州模式、上海模式、杭州圖書館主題分館、四川成都龍泉驛區圖書館總分館制、廣東流動圖書館等各具特色的總分館模式。比如蘇州模式，是以蘇州圖書館為建設主體，實行的是全委托下的統一管理模式，各區（市）、街道（鄉鎮）政府負責提供分館場地、裝修、設備、物業等經費，委托總館管理，并每年支付一定費用。蘇州圖書館作為總館負責所有分館的業務建設，資源實行總館統一采編與調配。截至2018年6月，蘇州圖書館建成1個總館、83個分館[11]，服務延伸到了全市所有街道（鄉鎮）和村（社區）。再比如上海模式，是以上海圖書館為總館，以其他區縣圖書館、高校圖書館以及專業圖書館等為分館而組建的一種新穎的圖書館聯合體[12]。該模式把不同類型圖書館組織到一個體系中并發揮各自長處，優勢互補，是一次大膽的嘗試和有效的突破。

不論蘇州模式和還是上海模式，都在總分館制的探索中取得可復制可推廣的成功經驗。還有其他一些地方的模式，他們的做法和上海模式、蘇州模式又不完全一樣，而是從當地的實際情況出發，創新發展出適合本地區的總分館模式，同樣做法可行且富有成效，總的方向都是構建和完善公共圖書館服務體系。

3.3 堅持優質均衡發展，促進公共圖書館服務體系均等化建設

公共圖書館服務體系建設著力于推動資源和空間布局的均等化、一體化和共享化發展，然而公共圖書館現實的發展狀況是仍然存在著較為普遍的“貧富不均”，主要還是由地區之間和城鄉之間的經濟發展水平差異所致。所以，發展的不均衡是絕對的，我們要做的是創新思路讓優質的資源相對均衡[13]。在公共圖書館服務體系建設中要堅持優質均衡發展，避免產生新的不均衡問題，解決現存的不均衡矛盾。

3.3.1 科學布局公共圖書館的資源和服務

各級政府文化主管部門和領導應提高對公共圖書館服務體系建設的認識，堅持均衡發展，提高專業化、科學化決策水平，將寶貴的經費和資源相對均衡地投入服務體系建設。就公共圖書館的館舍覆蓋體系建設而言，應堅持均衡和分散化建設原則，要有科學的規劃和布局，要向縣鄉和村鎮傾斜，避免過分集中于城市和經濟發達地區，避免出現一館獨大、眾館弱差現象，宜中、小型并舉，再輔以圖書流動車服務，將資源和服務延伸到社區和村鎮，有效解決公共圖書館基層服務體系薄弱問題。

3.3.2 資源下移，服務延伸

要著力改變目前公共圖書館服務體系存在的優質不均衡現狀，比較可行的舉措就是把那些相對集中過剩的、優質的、不均衡的資源和服務進行重心下移，市下移到區，區下移到街道，縣下移到鎮、鄉，擴展延伸至更多的館、更多的空間、更多的公眾。一個成功的實踐案例是上海市嘉定區“我嘉書房”的建設，它是嘉定區自2017年開始建設的城鄉公共文化全域服務空間，是將優質服務和資源延伸到市民身邊的公共圖書館服務體系創新探索。這一新服務模式兼具24小時自助圖書館、文化交流休閑空間、特色文化旅游景點、社會志愿者服務站等多元功能，與上海全市公共圖書館實現了互聯互通的圖書通借通還，為廣大市民提供了多功能、均等化、便捷型城鄉公共圖書館服務新空間。截至2018年底，“我嘉書房”服務半徑輻射嘉定及周邊長三角地區近百萬市民，已接待讀者近110萬人次，借還圖書逾24萬冊次，舉辦活動逾450場[14]。

3.4 銳意創新，不斷提升服務效能

3.4.1 以滿足讀者需求為創新的出發點

我國的公共圖書館事業經過十多年的快速發展，在有些方面已經達到國際先進水平，尤其是東部的一些經濟發達地區，下一步的首要任務就是提升服務效能。在我國經濟新常態背景下要提升服務效能不能完全依靠增加要素投入，而是要靠創新謀發展。只有讓創新常態化，才能保持發展的持續動力。圖書館服務創新都是源于滿足讀者的需求。內蒙古自治區圖書館實施的“彩云服務”，就是源于解決讀者的高拒借率和圖書的高滯架率。該館檢視發現傳統的館員采訪方式個人主觀性太強，無法精準把握讀者需求，果斷變革圖書采訪方式和服務方式，以滿足讀者的閱讀需求。所謂“彩云服務”，就是創新運用云服務理念打造“云圖書館”，通過與各出版發行機構搭建的云平臺，將圖書資源整合，讀者可以在任何地方的任一書店直接下單借書帶走閱讀。這種服務創新把普通圖書的采購權交給讀者，實現了讀者需求和圖書館資源建設的無縫對接。國家公共文化服務體系建設專家委員會副主任、北京大學教授李國新對“彩云服務”有很高的評價：“使處于（閱讀服務鏈）最末端的讀者一下子被提到了最前端，成為圖書采購的決策者，這是顛覆性的創新[15]。”諸如此類的創新探索實踐，已經開啟了我國公共圖書館服務體系跨越式提升服務效能的進程。

3.4.2 科技賦能，創新“圖書館+”服務

現代科技賦能，使圖書館事業發展日新月異。“互聯網+”為我國社會發展帶來巨大的創新活力和行業重構機會。公共圖書館應該抓住這個歷史機遇，緊緊依托現代信息技術發展的最新成果，融合線上線下，創新“圖書館+”服務，不斷提升服務效能。杭州市圖書館和螞蟻金服聯手推出的公共圖書館信用服務，即是“圖書館+”服務創新的成功實踐。2017年4月23日，杭州圖書館開始與螞蟻金服的芝麻信用合作打造信用圖書館，面向所有讀者，足不出戶就能線上借還圖書。目前全國已有許多省、市級公共圖書館通過與芝麻信用合作推出了信用服務。讀者只要有支付寶并綁定身份證號碼，芝麻信用達到固定的積分基礎，就可以憑借身份證（即借書證）享受到圖書館提供的線上線下的相關服務。從杭州圖書館的信用服務實踐效果來看，這種依托互聯網技術和O2O平臺提供線上服務的方式深受年輕讀者群體的喜愛，新注冊讀者激增，打破了空間地域的限制，無論外地人、本地人，無論線上還是線下，只要有信用都可以盡享高效、便利的閱讀服務，真正實現了圖書館與讀者零門檻和零距離[16]。“圖書館+信用服務”實踐帶有萬眾創新的鮮明時代特征，拆除了公眾利用公共圖書館的“押金”門檻，打通了公共圖書館服務的“最后一公里[17]”。“圖書館+”服務，是圖書館+其他社會組織或資源，是圖書館界打破固有思維模式的全新轉變，通過融合、協作、互利共贏等方式變革創新的實踐，可以突破行業、空間等壁壘重構圖書館的相關服務，推動服務效能跨越式提升。

4 結語

完善服務體系、提升服務效能是公共圖書館事業中長期發展的戰略任務。各級圖書館在制訂“十四五”規劃時應以此為戰略目標，以國家公共文化服務政策為導向，研判發展環境，客觀分析自身優勢與不足，厘清發展思路，合理分解目標任務，制訂切實可行的發展規劃，為2035年實現基本公共服務均等化邁出堅實步伐。