黃河流域資源型城市研發投入與經濟增長的耦合協調及區域差異
——以榆林市為例

艾珂宇，劉昌菊

(1.黃河流域煤火災害防控與綠色發展實驗室,陜西 榆林 719008；2.英國謝菲爾德大學 管理學院，英國 謝菲爾德S10 1FL；3.西安外國語大學 經濟金融學院，陜西 西安 710128)

資源型城市以自然資源開采利用為主，研發投入是推動資源型城市轉型發展的重要舉措。統籌資源開發與社會發展協調推進，對于黃河流域的資源型城市更為重要。黃河流域共有36個資源型城市，這些資源型城市擁有支撐我國現代工業發展的多種資源，其中煤炭資源產量約占全國的70%。研究該流域資源型城市的社會研發問題，有利于提高區域經濟發展質量。

朱志紅[1]、李博[2]、葉雪潔[3]、張逸昕[4]等學者都認為，研發投入是資源型城市轉型發展的重要驅動力，并通過不同的方法證明了技術創新和政策調控能協同推動研發投入，提高資源型城市的全要素生產率水平。政府和市場是促進資源型城市進行結構調整的不可忽視的兩股力量[5]。常見的模式是政府牽頭出資，帶動全社會力量積極參與，實現政府資金的放大效應。德國魯爾由資源型工業區成功轉型為德國現今最大的工業區，離不開政府對產業及文化中心的建設[6]。美國航空航天局也在資源型城市休斯頓大力發展與航天相關的高科技產業，如今休斯頓已經不僅僅是資源型城市，而是擁有多種文化蓬勃發展的“太空城”[5]。從研發投入的角度來看，2015年美國通過政府研發資金引導全社會8倍研發投入[7]；2018年，我國政府帶動全社會5倍研發投入[8]。美國、德國等發達國家已經建立了較為成熟的財政支持體系，財政支持的效率優勢使得稅收優惠、研發補貼等政策工具能夠有效地配置資源。

關于如何增加研發投入，政府如何發揮引導作用提高全要素生產率的問題，學者們做了大量研究，梳理之后發現主要有以下三種觀點。

第一種觀點認為，財政支持提高了研發投入的積極性。臺航和張凱強[9]、鄒洋和王茹婷[10]等通過實證研究表明，財政支持能夠激勵企業投入更多資金從事研發活動，政府財政對研發活動的支持能產生積極的信號示范，帶動其他的社會資金投資。

第二種觀點認為，財政支持會對企業研發活動產生擠出效應。謝橋昕和宋良榮[11]通過實證發現，財政支持會對企業研發投入產生促進作用，尤其對民營企業的間接作用更為顯著。鄧子基和楊志宏[12]認為，政府財政支持研發投入，既有對企業研發活動的激勵作用，也有對企業研發活動的擠出效應。

第三種則是認為，財政支持和研發投入呈倒U型關系，而中國式財政支持抑制了科技創新[13]。資源型城市通過礦產資源開采帶動財政收入提高，而普遍存在的問題是逐漸增高的財政收入并沒有帶動研發投入，一方面與政府研發投入資金有關，另一方面與研發投入引導機制有關，這是制約資源型城市轉型發展的重要難題。

已有研究成果論證了增加研發投入對資源型城市轉型發展的重要意義，同時也從實證視角論證了政府財政支持研發投入與全社會研發投入的關系：在社會研發活動初期，政府財政支持可引導社會研發投入，而當社會研發活動發展到一定階段，政府財政支持對社會研發投入會產生擠出效應。

本文在已有研究成果的基礎上，以黃河流域典型的資源型城市榆林為例，進一步探索社會研發投入水平較低時，政府財政如何支持、刺激社會研發投入，從而帶動全社會研發活動。通過比較黃河流域內資源型城市的社會研發投入，并與長江流域資源型城市進行對比，對榆林研發投入與經濟增長不協調的現狀進行研究分析，并就如何提高研發投入給出詳細建議，以供資源型城市參考[14]。

1 研究區域概況與社會研發投入

1.1 榆林經濟發展概況

榆林位于黃河中游幾字灣流域，擁有豐富的能源礦產資源，經濟總量連續12年位居陜西省第二位，僅次于西安市，GDP從2007年的674.25億元增長到2018年的3 848.62億元，其占陜西省GDP的比重持續攀升(由2007年的12.33%提高到2018年的15.75%)。榆林原煤產量從2009年的20 929萬t增長到2018年的45 572萬t，地方財政收入連續10年位居陜西省第二位，僅次于西安市。經過10年的快速發展，2018年榆林的地方財政總收入已是2009年(91.18億元)的4.275倍，達到389.84億元。由此可見，資源開發確實帶動了榆林經濟的快速增長，使得財政收入增長顯著[15]。但是，榆林研發投入的增長速度緩慢。2018年，其研發投入為8.67億元，位居陜西省第七位，西安研發投入是榆林的49.15倍，比鄰地市延安研發投入(16.51億元)是榆林的1.9倍。榆林研發投入強度(陜西省統計局研發投入強度指標：研發投入/國民生產總值)雖然保持了上升水平，由2010年的0.03%提高到了2018年的0.23%，但近年來一直在陜西省排末位。國家“十三五”規劃中提出的研發投入強度目標是2.5%，陜西省“十三五”規劃確定的目標是2.6%，榆林“十三五”規劃確定的目標是2.5%，而2018年榆林研發投入強度僅是0.23%，與目標相差甚遠，詳情如圖1所示。

圖1 2018年陜西省各地區研發經費投入強度Fig.1 Intensity of R&D investment by regions in Shaanxi Province in 2018

1.2 社會研發投入主體情況

1.2.1科研機構

榆林目前有2所高等學校，其中1所為省屬高校，與省內其他城市相比(西安51所，咸陽9所)，高校數量上不具備優勢。2018年，榆林高等院校研發經費投入為1 605萬元，而西安高等院校研發經費投入為48億元。榆林目前有8家科研院所，2018年僅有1家有研發活動，研發經費投入45萬元，相比之下，西安有59家科研院所，2018年研發經費投入212億元[16]。由此可見，榆林參與科研活動的科研機構部門主要是高等學校，因此本文選擇高等學校專任教師數量來解釋高等院所機構在研發活動中的貢獻。榆林市高等學校專任教師具體數量變化如圖2所示。圖2中，榆林市高等學校專任教師人數增長明顯，但是近年來有下降趨勢。

圖2 榆林市高等學校專任教師人數變化Fig.2 Changes in the number of full-time teachers in colleges and universities in Yulin

1.2.2科研人力資本

人才是決定科研能力和水平的最關鍵因素，也是影響科研項目申報數量、科研成敗的重要因素[17]。從科研活動統計口徑來看，科研人力資本指企業在申報科技活動中涉及的科研人員數量，榆林規上企業的科研投入在全社會科研投入中占相當比例，因此，把企業參與科研活動的人員數量作為科研人力資本投入。

1.2.3規模以上工業企業

2018年，榆林規上工業研發投入為8.38億元，占全市研發投入的96.66%，規模以上工業企業是榆林研發活動的主體。榆林規上工業企業共849家，企業數量在陜西省位居第二，但其2018年規上工業研發投入占陜西省規上工業研發投入的比重僅為3.87%。從工業企業類型上來看，中小微型工業企業和非公有經濟工業企業數量居多，但研發投入比重低，大型工業企業研發投入占全市規上工業企業研發投入的比重為85.88%，高出陜西省平均值16.75%；公有經濟規上工業企業研發投入占全市規上工業企業研發投入的比重為83.85%，高出陜西省平均值11.91%。由此可以看出，榆林社會研發活動對大型企業，尤其是公有制大型企業的依賴度較高。從研發活動發生率的角度來看，榆林從事研發活動的行業及地區不均衡，研發活動集中在能源化工行業，且主要集中在能源富裕區縣，如表1所示。

表1 陜西省榆林市各區縣規上企業數量及分布Tab.1 Quantity and distribution of enterprises in the districts and counties of Yulin City

2 長江流域資源型城市經濟增長研發投入特點

為了深入分析榆林社會研發投入不足的原因，選擇長江流域典型資源型城市，通過走訪調研科技局、重點企業，進行比較分析。經調研走訪安徽省安慶市、馬鞍山市、淮北市，江西省贛州市和內蒙古鄂爾多斯市，總結座談和調研資料，從以下幾個方面對長江流域資源型城市經濟增長與研發投入協調發展的特點進行總結。

2.1 產業引領科技要素配置，研發投入與產業轉型耦合

資源型城市的共同特點是對第二產業的依賴程度較高，如圖3所示，長江流域資源型城市的第二產業比重相對較高，安慶與淮北的比重超過了50%。科技要素向其他產業傾斜，是調整產業結構的重要方式。馬鞍山設立了“現代服務業發展專項資金”，通過科技研發獎補政策促進現代服務業的發展，對省級現代服務業集聚示范園區、服務外包企業、外貿企業、國家規劃布局內重點軟件企業、電商企業及會展業等都給予獎勵。安慶市政府以鄉村振興戰略為重大目標，提出“實施鄉村振興戰略，促進農村現代化和小康社會建設”的實施方案，規劃部署重大涉農項目，發展現代農業示范基地；同時，集中打造農產品品牌，建設展示中心、觀賞中心、體驗中心、機械化操作演示中心等[18]。

圖3 資源型城市產業結構差異Fig.3 Differences in industrial structure of resource-based cities

2.2 財政政策耦合科研獎補政策，GDP、財政收入與研發投入協調發展

經濟增長提高財政收入，同時財政引導合理的資源配置，促進社會研發活動。從長江流域資源型城市的發展來看，財政資金在引導社會研發投入方面起到了積極作用，具體表現為研發投入占財政收入的比重提升。

如表2所示，長江流域資源型城市注重研發投入，研發投入強度較高，占財政收入的比重較高。馬鞍山研發投入強度高達2.54%，研發投入占財政收入比重達17.99%。2019年，馬鞍山兌現科技創新政策獎補631項、6 248.71萬元，申報省科技創新政策兌現項目235項，獎補資金2 166.23萬元；落實企業所得稅研發費用加計扣除政策減免稅額5.44億元，落實高新技術企業所得稅政策減免稅額3.98億元，同比分別增長7.89%、5.31%[19]。

2.3 建設高水平創新平臺，耦合人才、資金、技術，促進科技成果轉化

創新平臺是科技發展的搖籃，擴大創新平臺等科技基礎設施建設，才能有效開展科技活動，促進科技成果轉化。馬鞍山2019年新建省級以上博士后和院士工作站7個；招引培育市級高層次人才團隊20個、省“115”產業創新團隊3個，引進“龍馬”、“駿馬”人才2 243人；建成省級以上科技企業孵化器、眾創空間19家；新增全國馳名商標3個，申請專利總數達18件[19]。

安慶市建成省級以上研發(服務)平臺240個，14個首位產業共性研發(服務)平臺進入實質性運營。安慶市在布局各縣區創新平臺的過程中，帶動了全社會的研發投入。例如在高新區和筑夢新區與不同高校合作，建立新材料高新技術研發平臺、中試基地及交易平臺，形成了集技術研究、試驗與轉化于一體的科技服務平臺。又如在其他區縣分別與全國知名高校構建技術研究院、科技成果轉化中心，形成了材料技術與下游紡織、醫藥產業聯合發展的局面[20]。

技術交易合同登記額是科技成果轉化的重要指標，如圖4所示，與其他城市相比，榆林專利申請量處于較低水平，僅高于安慶，同時，技術交易合同登記額也明顯低于其他城市。

圖4 2018年榆林及調研地市的專利申請、技術交易合同登記額差異Fig.4 Differences in registration of patent applications and technology trading contracts between Yulin and surveyed cities in 2018

2.4 重視農業科研投入，補齊科研短板

農業科研投入是社會研發投入中的短板，基層農業單位對科研認知低、投入少，同時，農業組織規模小，農產品質量標準體系不健全。長江流域資源型城市比較注重農業科研投入，例如贛州農業科研機構將組織細化，分為農科所、林科所、畜牧所、柑桔所、煙草所、水產所等，負責全市農業科研技術推廣、技術服務[21]。2018年，安慶市充分利用政府財政資金支持研發投入，加快發展新型農業主體，全市農民合作社總數達到6 718家，其中省級示范合作社99家，家庭農場總數5 500個;培訓新型職業農民5 830人，構建鄉鎮農產品快檢系統135套，新建省級綜合農事服務中心(農機大院)13個。通過財政資金獎補培育農業科技龍頭企業，全年新增“三品一標”企業(即無公害農產品、綠色食品、有機農產品和農產品地理標志企業)121家，產品312個[22]。

2.5 積極培育高新技術企業，促進經濟增長與研發投入可持續協調發展

經調研統計，截至2019年年底，馬鞍山有高新技術企業400家、贛州有高新技術企業501家、安慶有高新技術企業193家。長江流域的資源型城市通過與科研院校構建研發平臺，設立政府科技創新獎補資金，積極引導、培育高新技術企業，并已取得顯著成果；而黃河流域資源型城市未形成廣泛的產學研合作模式，高新技術企業基數小，科研創新主體數量少，這是黃河流域資源型城市社會研發水平偏低的重要原因。

3 提高榆林研發水平的政策建議

對比榆林市與長江流域資源型城市的經濟發展水平與社會研發投入可以看出，榆林市社會研發投入基礎薄弱，政策、資金、人才等方面均與長江流域資源型城市差距較大，因此，本文從以下幾個方面提出政策建議。

3.1 加大研發資金投入力度，充分發揮財政資金的引導作用

建立財政科技資金統籌制度，保持財政投入力度，形成與科技創新發展、科技創新投入結構、科技創新投入方式相匹配的制度安排，釋放穩定有力的科技創新投資信號，充分調動全社會參與科技創新的積極性。一是加快建立研發投入的持續增長機制。要充分保障政府研發資金投入的增長速度快于總研發經費的增長速度，持續加大政府研發資金投入力度，以考核為指揮棒，加大研發投入在縣區考核中的權重，鼓勵縣級政府注重科技創新，提高縣級財政資金的投入比重；開展統計工作考核和獎勵，制定相關考核評比辦法，主要考核各縣區統計、科技部門和相關企事業單位的研發投入統計工作，對全R&D投入統計工作先進集體和先進個人進行表彰、獎勵，對完成較差的單位要通報批評，約談整改。二是優化研發經費投入結構。基礎研究投入對提高地區自主創新能力至關重要，加大基礎研究經費投入，增加地方財政和企業社會力量對基礎研究的投入，加大知識產權保護、科研獎勵、財政補貼力度。三是探索科技與金融創新融合新路徑。建立健全多元化科技投入渠道，充分發揮財政科技資金的引導和激勵作用，推動銀行、保險、證券、創投、基金等資本市場投資科技創新，優化榆林研發資源配置，營造科技、金融和產業深度融合發展的良好局面。

3.2 堅持企業技術創新主體地位不動搖，不斷提高企業科技研發活力

一是壯大高新技術企業規模。針對榆林高新技術企業，尤其是規上高新技術企業總量偏少的現狀，應在企業培育和擴張數量上再下功夫，并引導其向能源化工、新能源、新材料、現代農業等高新技術領域發展。二是引導企業加大研發投入。積極落實鼓勵企業自主創新的各項優惠政策，特別是企業研發費用形成無形資產的，按其成本的175%攤銷，未形成無形資產的，按研發費用的75%加計扣除企業所得稅的稅收優惠政策，以及高新技術企業原有所得稅政策，嚴格落實規上企業研發費用后補助政策，讓企業有獲得感。三是從高新技術改造傳統產業方面下功夫。通過持續的科技創新，不斷拓寬科技研發的行業范圍，著力解決傳統產業升級所面臨的重大共性和關鍵技術難題，加速產品的更新換代，提高產品的技術含量和附加值，逐步實現企業轉型升級，進一步強化政策措施。四是鼓勵企業加大成果轉化力度。對符合榆林產業發展方向、對產業集聚起戰略性引領作用的重大科技成果轉化項目，要給予專項資金支持，深入提高新興產業領域科技創新活力，讓新興產業成為科技研發活動的新陣地，嘗試建立一批新興產業技術創新試點企業研究機構。

3.3 積極引導高校和科研院所響應社會發展需要和市場需求

一是建設高水平一流大學。高校是人才的搖籃，是學術資源的集散地，榆林高校應立足榆林實際，以能源為背景，根據榆林產業發展的重點需求，形成一個系統而完備的能化類大學科，并不斷充實師資，培養實用人才，不斷提升榆林高校的科研水平，逐步擴大榆林高校在國內的影響力。二是深化科研院所改革。要激發本土科研院所的科研活力，政府應從人、財、物上為科研院所提供科研保障，積極爭取開展省級以上重大科研項目。三是積極引導國內外一流大學、科研院所和一流研發中心在榆林建立分支機構、重點實驗室、院士工作站、科技成果轉化基地、國家重點實驗室、國家工程(技術)研究中心、國家企業技術中心、國家制造業創新中心、博士后工作站和博士后創新實踐基地等等。四是加強產學研合作。鼓勵企業“引進來、走出去”，成為科技合作與交流的主力軍。鼓勵企業與榆林本土及國內外高校和科研院所開展產學研合作，引進或共建創新載體，促進成果轉化。鼓勵企業與高校和科研院所聯合培養人才，完善并促進高校、院所、事業單位的青年科技人才向企業流動的機制。

3.4 加大人才引進和培育力度，提升人力資源水平

人才是推動地區發展最根本的支撐要素，創新驅動實質上是人才驅動，應加速打造榆林“人才引擎”。一是對人才政策進行整體性設計。以解決當前面臨的關鍵問題為導向，注重人才的靶向作用，將人才引進需求與榆林“煤化工”戰略發展的需求相結合，加強專業化科技人才儲備；加大科技人才吸引力度與培養力度，對需要的人才做好前瞻性規劃；建立快速有效的人才引進、使用流程，統籌引進工作和使用工作；協調好重大項目開發與財政資金投入力度的關系，注重科技人才政策的發揮實效。二是加強科技人才隊伍建設。拓寬研發機構的引進渠道并加大引進力度，積極支持人才參與國際和省外的科技合作及競爭；加強科技人才團隊建設，特別是加強跨學科、跨年齡、跨職稱層次的科研團隊建設，深度激發科研團隊的創新動力；推動榆林各縣區建立人才資源共享機制，充分發揮人才的作用和價值。三是進一步完善柔性引才機制。通過“項目+人才+平臺”培養模式，充分利用開展基礎研究、科技基礎條件平臺和重點實驗室建設等方式打造創新團隊，切實激發高層次科技人才的創造活力和積極性。要把“人才+項目”和“項目+人才”的引才方式結合起來，依托重點科研項目、產業項目和工程項目，既能將急需的外地人才引進來，又能著力培養出本地人才。

3.5 營造有利于科技創新的良好發展環境，全面提高榆林科技創新能力

擴大科技創新帶來的經濟和社會效益，改善榆林科技創新環境。依托政府支持，構筑創業、技術研發、技術轉移、培訓等綜合配套的公共創新服務平臺，加快建立展示、交易、共享、服務和交流五位一體的科技大市場，為產學研合作、科技成果轉化搭建科技信息和交易平臺，為企業提供公共技術服務。同時，應開展并推廣科技創新服務試點工作，努力培養、引進一批有較高知名度、講信譽、較權威的科技咨詢服務機構，實現中介服務的組織網絡化、功能社會化、服務產業化，為企業特別是中小型企業提供技術創新、知識產權、財務審計、法律援助等服務。

4 結 語

黃河流域煤炭資源豐富，其資源型城市經濟生產總值較高，同時對資源開發的依賴性較強。通過調研榆林市及其各縣區社會研發投入情況，并與長江流域資源型城市進行對比分析，總結發現相較于長江流域資源型城市，黃河流域資源型城市的社會研發氛圍較淡，其研發投入與經濟增長的耦合需要政府合理引導、企業積極參與、科研機構技術擔當，才能綜合提升社會研發實力。