破除壁壘：跨機構合作反腐

│文李莉

（作者系中國政法大學國家監察研究院副院長、副教授）

目前，跨機構合作日益成為一種重要的反腐方法。從發展中國家的角度來看，通過與其他執法機構合作，可在一定程度上彌補專業行政機關的能力有限問題。

阻礙專門性的行政機關和負責打擊腐敗和其他金融犯罪的執法機構之間有效合作的挑戰因素包括四個方面。

首先，行政管理帶來的挑戰。通常來講，政府機構之間的協調阻礙來自不同機構的根本文化差異和動機。例如不同IT系統之間缺乏互操作性，缺乏安全的電子郵件系統導致無法發送高安全性材料，千差萬別的軟件能力導致信息傳輸能力受限；每個機構都希望保持獨立性和自主性；同步和協調組織程序和工作方法方面的困難；協調機構間的不同組織目標；涉眾對每個機構都有不同的期望，也帶來了不同壓力；以及辦案的時間期限。

其次，法律挑戰。這方面包括特定限制和禁止，可能妨礙某個機構從對方機構獲取相關信息。

再次，執行障礙。這包括從其他機構獲取信息的耗時或復雜程序，缺乏信息可用性認識或其他機構合作意識。

最后，政治挑戰。具體指在采取消除或減少法律和執行障礙所需改變方面，缺乏機構支持。

OECD（經濟合作與發展組織）對跨機構合作的研究確定了下列四種不同機構間的合作類型。

直接訪問記錄和數據庫。專門的行政機構和涉及調查與起訴犯罪的其他執法機構可以授權其他機構或專業行政機構內部的指定個人，直接訪問存儲在其數據中的記錄和信息。該數據訪問可能用于廣泛用途，或僅限于特定案例或情況。直接訪問的優勢是需要獲得信息的機構可以直接搜索信息，在許多情況下，可以實時獲得信息。

例如，在冰島，稅務調查理事會的稅收犯罪調查員可以直接訪問稅務行政機構的數據庫。但授權直接訪問是冒著用于非預期用途的風險。因此，各國可能尋求引入安全保障，通過采取相關措施，例如僅限少數指定個人訪問數據庫和保存訪問記錄，保護敏感信息的機密性。

強制分享信息。可以要求機構自發提供特定類別的信息，而不需要提出申請。優點是保管信息機構的內部官員確定將分享哪些信息，他們可能對記錄信息有更好的理解。但要想取得良好效果，機構必須實施有關識別必須分享信息的明確規則和程序。當存在義務提供特定類別的所有信息時，自發分享可能直截了當，但如果必須進行判斷來識別與調查有關的信息時，就變得更加復雜。此外，這種方法本身不允許調查官員指定所需信息。但可能有助于偵查之前不知道的犯罪活動。

自發分享信息。機構可能有責任自發提供特定類別的信息，但可以自行斟酌決定是否這么做。如運用得當，這種方法至少可以跟前一個方法一樣有效。自發分享信息，但數據保管機構的官員可以自行判斷分享哪些信息。當每個機構的官員能夠密切合作，并且對其他機構的信息要求有很好理解的基礎上，這個模式會特別有用。允許行使自由裁量權的信息分享模式需要有明確的操作規則。

例如，僅限特定職位或管理層的個人決定是否分享相關信息。與此同時，可在指南中列出制定決策時應考慮的因素。這種法律途徑是否有效，也取決于官員識別相關信息的能力以及行使提供信息自由裁量權的意愿。但是，由于跨機構合作之前沒有經驗，兩個機構都必須知曉分享信息的好處，否則官員有可能行使自由裁量權而選擇不分享有價值的情報。

根據要求分享信息。機構只在接到特定要求時才提供信息。這種方法可以視為四種信息分享方法中最簡單的一種，因為對識別需分享的信息或提供記錄訪問權限方面沒有太多的規則或機制需求。還有一個優點就是官員能夠精確識別他們需要的信息。如在處理過程中，調查員明確具體所需信息，這將成為一個非常有用的機制。但在許多情況下，機構可能存有調查員不知道的信息。這可能意味著調查員無法要求訪問該信息，或只能在后期提出訪問要求，而此時信息的價值已經減弱了。

跨機構合作概念在世界各國廣泛傳播。如克羅地亞建立打擊有組織犯罪和腐敗的國家公訴人辦公室，捷克共和國也建立了稅收眼鏡蛇（TaxCobra）。在東南亞，馬來西亞建立了國家稅收追回執行小組（NRRET），以加強執法機構之間的合作……這些實踐為跨機構合作反腐提供了有效經驗，日益受到關注。