首次土地“兩集中”出讓結果分析與政策展望

文/李嘉珣

一、土地“兩集中”出讓政策出臺的背景

2020年，突發的新冠肺炎疫情對我國經濟造成較大沖擊。為緩解上述沖擊對經濟造成的影響，各地第一時間采取了積極的復工復產政策，大部分城市從第二季度起，加大優質土地供應力度，土地市場熱度顯著升溫。2020年全國土地成交建筑面積約29億平方米，較2019年增加7%，平均地價同比上漲8%。進入2021年，財政與貨幣政策沒有明顯轉向，房地產市場與土地市場熱度慣性猶存，長三角、珠三角城市大量優質土地高溢價拍出，一線城市住房價格出現結構性上漲。在此背景下，為繼續做好住宅用地供應分類調控工作，自然資源部實行住宅用地集中出讓政策。政策主要內容是：在全國范圍內，各地主動采取包括制定溢價率、競價輪次與最高限價等要素的穩控預案；在22個重點城市，實行“兩集中”公開出讓模式。所謂“兩集中”，即“集中發布出讓公告、集中組織出讓活動”。其中，集中發布公告全年不超過3次。首次公告時，應公告本年度發布時序，并保持時間間隔和地塊數量的平衡。在集中出讓活動中，以掛牌方式出讓的土地，需要確定掛牌起止時間，以拍賣方式出讓的土地，應連續集中完成拍賣活動。2021年2月，青島、天津、鄭州等多地發文表示將推行住宅用地“兩集中”模式，標志著22個城市開始試行新的土地出讓模式。4月15日，長春首先推出40宗土地，拉開“兩集中”模式實施序幕。隨著武漢在6月底完成最后一塊土地的出讓，22個重點城市已經全部完成第一輪“兩集中”土地出讓活動。本研究通過梳理22個重點城市“兩集中”試點的結果與特征，針對試點中存在的問題，提出下一步的政策建議，向學界和業界提供參考。

二、“兩集中”的結果與分析

根據《北京商報》等媒體統計，22個城市首批“兩集中”共出讓地塊867宗，成交用地面積4958公頃，規劃建筑面積1.09億平方米，土地價款總結1.05萬億元，綜合溢價率為14%。具體而言，本輪土地拍賣呈現較為鮮明的特點。

（一）城市間分化嚴重，南方城市熱度較高

縱觀22個重點城市第一輪土地拍賣結果，最顯著的特點是分化嚴重，既包括城市間的分化，也包括城市內地塊之間的分化。在城市中，四個一線城市及長三角、粵港澳等南方地區熱度較高，而天津、沈陽、長春、青島等北方地區熱度一般。按溢價率計算，平均溢價率超過15%的城市大多集中在南方（表1），其中重慶、深圳的平均溢價率超過30%，重慶60%地塊溢價率超過40%，合肥超過50%的地塊達競自持紅線進入搖號模式，杭州72%的地塊進入競自持環節，有12宗地塊競自持比例超過20%。相較而言，北方城市溢價率大多在15%以下，青島地塊基本均為底價成交，長春40宗土地中有32宗土地底價成交。由于設置了特殊的土地拍賣規則，北京、上海、成都、長沙等地雖然溢價率較低，但部分地塊競拍熱度空前，北京33%的出讓土地實施最終的競高品質方案；成都天府新區、高新區、成華區地塊自持面積占總面積的比例高達37.6%、32.4%和23%。

表1 第一輪“兩集中”土地拍賣各城市溢價率排行

此外，城市板塊內的分化也比較嚴重。位于城市中心、基礎設施相對完備、學校資源豐富的地塊競爭激烈，即使設置溢價率上限等規則，也難以阻擋房企對上述地塊的追逐。例如，杭州未來科技城地鐵綜合體地塊競拍輪次高達136輪，南京玄武區G24號地塊競拍歷時4小時、158輪后才成交。而部分遠郊地塊、定向地塊、大量配建人才住房的地塊競爭遠不及中心地塊競爭激烈，部分熱門城市的地塊甚至以底價成交。

（二）各地土地拍賣政策迥異，“雙限”規則成主流

由于這是新土地拍賣規則后的首次試水，早在2月，各地就結合自身房地產市場發展、人口流入、土地出讓等情況，因地制宜地制定了地塊出讓方式、出讓規則、保證金標準等，房企也在資金籌措、成本測算、高品質建設等方面下足功夫。22個城市中，20個城市設置了“限地價”規則，13個城市設置了“限房價、限地價”規則，10個城市設置了“競自持”規則，4個城市設置了“競人才住房”規則。其中，北京市的土地規則最為復雜和嚴苛，不僅在土地出讓環節根據每宗地的情況逐一確定競買條件和交易方式，還施行“雙限”規則：達到地價上限后競建公租房和政府持有共有產權份額，待份額觸頂后轉為投報高品質商品住宅建設方案（首次出讓的30宗地，10宗進入高品質住宅建設投標階段）。上海和蘇州對土地拍賣規則進行優化，以更高門檻引導需求端降溫，在地塊出讓時設置起始價、中止價與最高報價。在中止價以下的地塊，實行價高者得，競價超過中止價的，進行一次書面報價，最接近平均價者拍得土地。廣州、長沙等地采用更多元的土地拍賣規則，有“限房價+競配建+搖號”，也有“限房價+競自持+搖號”，但總體依然延續“價高者得”的競拍方式。相較而言，重慶的土地拍賣規則最為寬松，僅要求溢價率超過50%的地塊在90天內付清地價款，這也間接導致重慶近五成的地塊溢價率超過50%，甚至還拍出130%的超高溢價土地。武漢也沒有設置嚴格的土地拍賣政策，在對數宗地塊出讓計劃進行修改完善后，歷經多次延期，終于完成土地拍賣活動。

（三）首輪供地面積占比較高，部分城市地價上漲明顯

盡管“兩集中”出讓政策要求各城市每年公告次數不超過3次，但是各城市在實踐與探索中均把整年土地拍賣次數定為3次，各地根據實際情況確定每輪出讓比例與面積。在第一輪土地拍賣中，各地供應比例有所差異。根據貝殼研究院數據，廣州、北京、上海三地首次出讓土地面積占全年總供應量的62.6%、56%和40%。其中，廣州市首批集中出讓住宅用地面積為其歷史上單次出讓的最大規模，出讓住宅用地的宗數與用地面積創歷史新高，分別為2020年全年的53%和42%。相較而言，廈門、深圳、鄭州、青島等地首批供地不及全年計劃的20%，其中廈門市僅出讓5宗地，占全年計劃的9.74%。根據中金研究院數據，首輪土地拍賣名義樓面均價為9426元/平方米，同比增長18%，剔除配建及自持等因素，樓面均價為9911元/平方米。此外，在首輪“兩集中”土地拍賣中，部分地塊的樓面價創新高，“面粉貴過面包”現象突出。廣州市白云區金沙洲地塊成交總價為21.3億元，剔除配建后，實際樓面價為4.2萬元/平方米，刷新區域紀錄；廈門地價同比增長71%，其中湖里區五緣灣片區地塊剔除配建面積后樓面價高達為6.8萬元/平方米，刷新了廈門地價天花板；長沙市天心區火車頭地塊樓面價為1.42萬元/平方米，也刷新了當地樓面價紀錄；最后舉辦出讓活動的武漢市，位于東西湖區金銀湖板塊土地以1.3萬元/平方米刷新區域紀錄。由此可見，“兩集中”政策并沒有完全解決土地市場過熱問題。

（四）龍頭房企優勢明顯，聯合拿地漸成趨勢

由于我國經濟尚未完全走出疫情陰影，各類復產復工政策尚未完全退出，資金面相對寬松，融資渠道相對暢通。同時，第一季度22個城市基本沒有出讓土地，房企亟需補充土地儲備。因此，在本輪土地拍賣中，房企拿地積極性普遍較高。在“三道紅線”融資新規下，資金儲備雄厚、融資成本低廉、運營優勢突出的國企、央企、龍頭房企能夠參與更多的土地競拍，并能承受更多的單個項目自持面積或配建面積，所以在本輪土地拍賣中，高價地塊與熱門地塊基本均被上述房企競得，中小房企基本沒有機會單獨競得土地（表2）。一線城市由于地價較高，一宗土地成交價動輒數十億元，龍頭企業優勢顯著。在北京、廣州、杭州、重慶等地土地拍賣中，龍頭房企拿地比例均超過五成。與此同時，集中出讓土地對房地產投拓、規劃、招標、品牌等提出了更高要求，在區域與城市深耕的房企此次拿地更為積極。融信、濱江等長三角房企在杭州競得土地超過90億元，越秀耗資143億元在廣州競得9宗土地，首開股份在北京以超50億元斬獲5宗土地。同時，土地集中出讓，一方面需要籌集土地保證金，另一方面競得土地后還需繳納高額的土地出讓金，既考驗房企的資金實力，又考驗房企對項目的判斷能力。為減少后期運營風險、降低管理成本，房企聯合拿地的情況日益凸顯。經統計，“北廣深”三個一線城市合作拿地占比分別為46.6%、26.3%和33.3%。隨著二線城市土地價格不斷上漲，合作拿地數量也呈上升趨勢。成都、杭州、重慶等城市在本次土地拍賣中合作拿地的地塊分別為17宗、9宗和6宗。

表2 第一輪“兩集中”土地出讓活動各房企競地占比統計

三、針對土地“兩集中”出讓政策的建議

（一）打擊“馬甲”拿地，嚴控不合規資金進入購地端

由于多個“兩集中”出讓城市采取“限地價+搖號”的方式進行土地出讓，為了在搖號階段增加拿地概率，部分房企會提前注冊多家空殼公司或者參股部分項目公司參與競拍同一塊地，導致眾多地塊有數十家房企參與競拍，但實際控股公司僅不到十家，即所謂“馬甲”拿地。據統計，出現“馬甲”拿地的城市多設置了明顯的限價政策，達到設置的溢價率后即進行搖號，這大大激發了房地產開發企業設置“馬甲”的積極性。例如：廣州黃埔區A-6地塊競拍中，34家房企累計出動320組“馬甲”參與搖號，部分房企甚至設置了60個“馬甲”參與搖號；蘇州土地拍賣前，眾多房企密集設立項目公司，一天成立10家公司的現象屢見不鮮。盡管設立“馬甲”搖號本身與土地拍賣規則并不沖突，但由于參與搖號的企業需要繳納一定數量的保證金，資金實力雄厚的企業可以設立更多“馬甲”參與競拍，會影響土地拍賣的公平性與公正性。更為嚴重的是，部分企業的保證金來自融資成本高昂的民間借貸和地下錢莊，如果放任“馬甲”肆意拿地，容易導致局部金融風險。因此，各地應出臺相應政策措施，禁止新注冊的空殼公司參與土地拍賣，保證當地土地拍賣市場的穩定性與健康運轉。同時，各地還應加強投標保證金與購地資金來源的合規性審查，嚴控不合規資金進入購地端。盡管早在2017年住建部和原國土資源部聯合印發的《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》中就明確要求房企購地資金必須為自有資金，但由于各地對自有資金定義不一，非合規資金流入前融端拿地問題依然突出。由于“兩集中”土地拍賣政策實施后，房企需要在短期內籌措更多資金，信托資金、資管配資、民間借貸、住房預收款、合作項目股東借款等資金大量涌入，這既增加了土地拍賣的激烈程度，也容易聚集地方的金融風險。因此，人民銀行、自然資源部、住建部等相關監管部門應加強購地資金審慎性管理，嚴控不合規資金流入購地端。

（二）完善涉宅用地招拍掛規則，封堵土地拍賣規則漏洞

盡管22個試點城市在本次土地拍賣前，房地產市場已經出現熱度不均的情況，但不同城市土地拍賣政策的差異一定程度上強化了市場預期，也間接導致某些地塊的激烈競爭。因此，建議各地在客觀分析本地土地拍賣結果的基礎上，完善城市涉宅用地的招拍掛規則，制定更多有助于穩定預期的政策，并封堵目前土地拍賣政策中的規則漏洞。對于人口流入較多及房價上漲較快的城市，建議實行“限地價、限房價”的土地拍賣規則，嚴格審查土地來源資金，大幅提高競拍保證金，設定溢價率上限，并引入房屋價格引導機制，在房企拍地前提交房屋銷售價格承諾書，將過去預售環節的“價格備案”前置于土地出讓環節，以便減少房企非理性拿地現象。對于房地產市場平穩的城市，建議根據出讓地塊的情況實行“一地一策”，參照周圍二手房價格合理確定最高報價、中止價等，對熱門地塊增加搖號環節，對冷門地塊可放寬部分出讓條件。例如，可以將70/90政策中的“建筑面積”放寬至“套內面積”，以增加住房產品的靈活性。對于土地流拍嚴重的城市，建議科學合理規劃土地數量與面積，減少“競配建”或“競自持”等土地規則。同時，利用窗口期加快完善房地產長效機制，適當提升供應土地的質量，合理定價。

（三）增加土地集中出讓次數，完善房地聯動機制

盡管“兩集中”出讓土地的初衷是好的，但也存在一些副作用。集中出讓帶來開發上下游節奏的變化，在部分地塊出讓較多的城市，集中供地打破了多年來建立的產業鏈平衡，造成行業資源階段性供給不足或供給過剩。因此，建議有關部門在“兩集中”的基礎上，繼續完善土地出讓政策，“因城施策、一城一策”，根據城市前三年土地出讓和本地土地競拍情況，適當增加土地出讓次數，以熨平各地集中出讓帶來的行業資源供給波動。同時，完善房地聯動機制，對于人口流入較多的城市，精準測算住宅用地缺口，增加住宅用地有效供給規模，將“競自持”改成“競配建保障性租賃住房或人才住房”，通過多種渠道增加住宅供給，緩解房屋供需矛盾。在土地出讓價格方面，改變過去“以地價定房價”的方式，而是先根據土地周邊房價確定本宗地塊房屋預售價格上限，再測算稅費、建安成本等，最終確定出讓地價上限。“以房價定地價”的方式，能夠有效緩解“一、二手房倒掛”、“全民打新”的狀況，客觀上有助于房地產市場的平穩發展。

（四）強化信息公開力度，正確引導社會預期

根據自然資源部對“兩集中”政策初衷的解讀，住宅用地信息公開是房地產市場平穩健康發展長效機制的重要基礎。除涉密信息外，住宅用地信息公開應該及時、準確、全面。“兩集中”土地出讓政策增加了土地市場的透明度，有利于房企掌握地塊信息，從而合理安排競拍時序，這對規范房地產開發流程能夠起到重要作用。盡管在土地出讓前，地塊信息、土地拍賣流程等都已作公告，但各地普遍缺乏對土地拍賣的官方解讀與分析，大部分信息由專業機構與自媒體匯總發布。統計口徑與統計目的不盡相同，導致統計結果存在差異，更有自媒體為吸引眼球而過分夸大個例信息，擾亂社會預期。因此，官方應該在土地出讓活動后，及時、準確發布出讓結果信息，對高溢價地塊進行合理解讀，對當地土地市場與房地產市場進行前置預判，引導社會預期。

四、結語

歷經近2個月，22個試點城市均已完成第一輪土地“兩集中”出讓活動。該政策的實施，向房企與市場提供了透明而詳實的土地出讓信息，穩定了市場預期，同時探索建立了房地聯動機制，避免了“地王”的出現。然而，由于不同城市房地產熱度及土地拍賣規則不同，各地土地拍賣市場分化嚴重。本次土地拍賣是一次全新的探索，為下一次土地拍賣提供了寶貴的經驗。預計本次土地市場較熱的城市將會出臺更為完善的政策，“試水”不理想的政策將逐漸退出，“限地價、限房價、競配建、一次性報價、搖號”等政策將會延續且被更多城市借鑒，房地聯動機制也將愈發完善，土地市場也將保持平穩。