完善上海公共租賃住房融資模式的對策建議

文/李錢斐

上海人才高峰工程和國際人才“蓄水池”工程的大力實施，以及五大新城、臨港新片區等的建設發展，將吸引大量就業人口和居住人口。公租房對滿足上海青年職工、引進人才和來滬務工人員等常住人口的階段性住房需求發揮著重要作用。因此，上海需求將有所增加，今后將繼續大力發展公租房。為保障公租房可持續發展，減輕政府財政壓力，亟需拓展融資渠道，建立多元化的公租房融資體系。

一、上海公租房發展現狀和融資情況

自2010年《本市發展公共租賃住房的實施意見（征求意見稿）》頒布實施以來，上海公租房歷經十年發展，實現了解決階段性住房困難和房源循環使用的目標。但公租房仍以政府財政資金為主要資金來源，融資方式和融資渠道有待拓展。

（一）上海公租房發展概況

上海公租房采取市場機制、公司化運營，大部分項目出租率和租金收繳率較高，流動資金充裕，經濟效益良好。上海在2010年公租房發展初期，就明確了由政府提供政策支持、由專業機構采用市場機制運營的基本思路，成立了市區兩級公租房運營公司，分別負責全市范圍和本區范圍內公租房的投資、建設和籌措、配租供應以及運營管理，“運營機構按公司法有關規定組建，具有法人資格，采取市場機制進行運作，實行自主經營、統籌收支，以保本微利為營運目標，著重體現公共服務的功能”（《上海市發展公共租賃住房的實施意見》）。

經過十年發展，上海公租房已從大規模建設籌措時期進入較為穩定的運營管理時期。根據上海市房產經濟學會報告《上海市公共租賃住房投入產出研究》的公租房項目案例，在有效緩解青年職工、各類人才和來滬務工人員的階段性居住困難的前提下，大部分公租房項目出租率在80%以上，租金收繳率在95%以上，流動資金充裕，年租金收入扣除當年經營成本外尚有大量資金留存，經濟效益良好，大部分項目初始投資回收期能達到30年左右，少數項目甚至能達到15年左右。

（二）上海公租房資金主要來源渠道

上海公租房資金來源以政府財政資金為主，此外還有住房公積金增值收益和少量銀行貸款，融資渠道較為單一，社會資金參與度低。從政府財政投入來看，2010年市政府撥款100億元，市區兩級政府按照1:2的出資比例，向各區公租房公司注入資本金，推動公租房建設、供應和運營。中央、市政府保障性安居工程專項資金也可定向用于公租房的配套建設。從住房公積金支持來看，根據歷年上海市住房公積金年度報告，截至2020年6月，住房公積金增值收益中的廉租（公租）住房建設補充資金已收購公租房約30萬平方米。從銀行貸款情況來看，多數公租房項目銀行貸款利率高于2020年五年以上中長期貸款利率4.90%和市場LPR五年以上貸款利率4.65%。此外，符合條件的企業可以通過發行中長期債券等方式籌集資金，但該籌集資金的方式門檻高、難度大，較難實現。

二、發達國家公共住房融資情況

多數發達國家公共住房建設在起步階段，資金來源以政府財政撥款為主，公共住房主要歸政府所有。發展到一定階段后，私人部門逐步占據公共住房項目融資核心地位，較高比例的公共住房由住房協會、注冊社會房主和社會住房公司等非營利組織所有和管理。

（一）美國公共住房資金來源

美國早期公共住房項目的資金來源以單一的政府直接撥款為主，1935年出臺的《緊急救濟撥款法》中規定了約4.5億美元的款項專門用于公共住房建設，且沒有引入民間資本。各州政府通過成立住房信托基金為本地公共住房項目建設融資，住房信托基金的來源主要包括地區房屋買賣收益、償還的貸款、政府經費資金等。由于通貨膨脹因素和公共住房運營支出不斷增長，在20世紀60年代后，美國聯邦住房局鼓勵私人房地產開發商參與，由此逐步形成以私人房地產開發商為主建設公共住房，政府減少公共住房實物供給，而是通過制定融資擔保、貨幣補貼政策來支持公共住房項目的美國模式。

（二）英國社會住房資金來源

英國的社會住房最初由非營利的慈善機構提供。從19世紀末開始，英國地方政府向社會住房提供補貼。至1979年，英國社會住房規模達到峰值，占英國住房存量的31%，其中93%的社會租賃住房由地方政府和新城鎮公司所有（閆妍，2016）。政府重建對地方政府和住房協會的補貼體系，1988年后幾乎所有的社會租賃住房都由住房協會和注冊社會房主提供。社會租賃住房的住戶通過住房補貼來支付租金，住房補貼成本的累積增長加重了財政壓力，政府不得不削減社會租賃住房補貼福利，社會住房規模快速減小。

（三）德國公共住房資金來源

德國公共住房最初為政府直接投資，之后鼓勵地方政府和私人部門介入，后又引導開發商和非營利團體等資本積極參與，政府則退居后臺扮演調控住房市場的角色。由于在二戰中住房大量損壞，德國從1950年開始借助政府提供的資金補貼和低息貸款大規模建設公共住房。單一的實物配租在一定程度上阻礙了德國社會經濟的發展。為了減少國家財政投入，1980年以后，德國開始推行住房保障市場化，終止低息貸款和稅收減免政策，減少住房供給補貼，同時將國有市政住房公司和住房合作社轉歸私人運營（王陽 等，2021）。

三、發達國家公共住房融資模式分析

發達國家公共住房融資渠道多樣，政府弱化直接建設主導作用，強化土地、稅收、財政撥款、租金補貼等政策對市場的調控作用，引導各類資本參與公共住房建設運營，建立起多元化的融資體系。

（一）實施特別計劃吸引民間資本投資

美國為解決公共住房融資問題，于1993年開始正式實施HOPE VI計劃，通過約50億美元的聯邦撥款帶動了其他公共、私人和慈善資金等投資公共住房。美國住房和城市發展部鼓勵開發商通過私人部門債務融資、私人部門權益融資、其他聯邦撥款、地方資金和慈善資金啟用HOPE VI資金，在原先的公共住房位置創建新的經濟融合社區，其中的公共住房必須按照市場化的標準設計、建設和管理。如果公共住房單元繼續作為公共住房運作，則可由私人部門所有。隨著HOPE VI計劃的發展，私人部門開始積極參與公房投資。據統計，2001年1美元的HOPE VI資金可以啟動1.85美元的資金投入公共住房（閆妍，2016）。另外，HOPE VI實行資產管理和以項目為基礎的獨立賬戶管理，住房管理部門詳細記錄每一項資產融資的可行性和經濟潛能，作為管理和投資決策的基礎，同時，要求運營成本保持獨立的賬戶，為每一項資產分別制定運行計劃，進而提升對整個組合資產的管理能力。HOPE VI計劃已經擴展到住房建設以外的更大范疇，包括設施建設維護、環境改造和提供社區服務，大大增加了引入外界資本的機會。

（二）通過政府補貼、稅收優惠等吸引市場主體參與

美國稅收優惠證（Low-income housing tax credit, LIHTC）計劃規定，住房建設項目將至少20%的單元提供給不高于當地中等收入水平50%的家庭，或者將至少40%的單元提供給低于當地中等收入水平60%的家庭，并且這部分住房的租金不高于租戶家庭收入的30%，出租年限大于30年的，可以獲得稅收優惠證。住房所有者可以用稅收優惠證抵扣其他稅負，也可以將其出售給其他投資者進行項目融資（Novogradac et al.，2011）。此外，美國城市和住房發展局還通過出售最低收入家庭稅收優惠證進行權益投資，使企業基金、社會投資市政公司、援助性住房公司和開發商、投資者共同參與援助性住房的開發建設。安永2009年的一項研究估計,稅收優惠證交易投資在1987年至2008年間超過750億美元，絕大多數房產獲得了超過100 萬美元的稅收抵免股權。

德國沒有特定的公共住房提供者，但是向低收入家庭居住的低租金住房提供補貼，用補助或稅收減免等公共補貼覆蓋實際租金和成本租金之間的差額。德國為新建公共住房提供20-40年的補貼，為改造公共住房提供12-20年的補貼。此后，曾得到公共住房補貼的住宅可以在市場上以市價銷售。另外，德國開發銀行還向所有建設和更新符合特殊住房政策的建筑發放低息貸款。

（三）成立專門機構開展融資

英國在各地成立住房協會以加強資金籌措能力。1988年住房協會的社會住房融資主要是債務融資和中央政府補貼，最初補貼率超過90%，隨著租金的增長和住房協會之間對補貼的競爭，20世紀90年代，補貼率下降到60%以下。同時，英國政府成立專門金融機構，鼓勵民間資本參與保障性住房項目，降低融資成本，提升資金的連續性。英國政府為向可負擔住房項目提供充分的貸款支持，分別成立英國住房與社區署（Homes & Community Agency）和英國住房金融公司（The Housing Finance Corporation），前者專門向中低收入住房困難家庭提供貸款，貸款資金來源是社會住房基金，后者以發行債券或提供低利率、長期限的貸款方式，吸引民間資本參與可負擔住房項目的建設。民間資本和其他資金相比，享有保障房項目的第一清償權，有效保證了資金的安全性。

（四）建立住房儲蓄制度提供低息貸款

法國新建社會住房資金主要來源于Livret A賬戶提供的資金，該賬戶資金是實行管制利率的儲蓄資金，不需納稅。每個法國家庭都有權利在地方銀行開一個免稅的Livret A賬戶，他們的儲蓄存款由CDC匯集，CDC向銀行支付一定費用收集這些資金并給定利率。法國2009年調查數據顯示，社會住房融資的76.5%來自Livret A。

德國的住房儲蓄貸款制度是一種互助性質的金融體系，主要是為了緩解戰后住房緊缺帶來的融資困難，其主要特點是專款專用、利率固定、以存定貸，貸款利率低于其他同期貸款利率，貸款期限較長，還可以獲得國家儲蓄獎勵。截至2008年，平均每3個德國成年人中就有1人履行住房儲蓄貸款合同（陳鈺，2013）。

新加坡住房公積金制度是保障居民住房問題得到有效解決的重要途徑，所有新加坡公民和永久居民都必須參加公積金儲蓄。住房公積金儲蓄資金比商業貸款利息低，且資金流穩定。政府使用住房公積金向建屋發展局提供建設資金貸款，資助其開發建設組屋。

四、完善上海公租房融資渠道及投融資機制

上海公租房資本運行水平已達到吸引社會資本進入的程度，其發展階段已具備市場化融資的條件，有待轉變政府補貼方式，調動市場化主體的投資積極性，構建和完善公租房融資體系，以更好地滿足未來擴大公租房房源規模、實施公租房更新改造、優化公租房配套設施和社區環境等需要。建議上海公租房資金來源從內部資金和外部資金兩個方面進行拓展和優化（表1）。

表1 上海公租房融資渠道探索

（一）提高公租房運營管理水平以擴大內部資金規模

社會專業分工的不斷深化，鼓勵公租房企業更好地運用市場機制和社會資源提高管理效率和經營效益，增強公租房內源融資能力。首先，選擇合適的公租房定價模式，實行差別化租金，以提高公租房租金收入。其次，積極拓展公租房增值服務以提高增值服務收益，經營好公租房配套商業用房提高商業用房租金收入。最后，優化流動資金使用，合理規劃運作，在保證安全性的前提下使流動資金收益最大化。

（二）轉變政府補貼方式，逐步建立覆蓋建設運營全過程的低成本融資機制

減少政府財政直接補貼，通過土地優惠、稅收優惠等方式，降低公租房建設和運營成本，吸引住房公積金、保險基金、慈善基金等社會資金作為長期資本投入公租房領域。通過政府向公租房運營機構提供增信擔保，提高公租房項目信用評級，暢通符合條件的企業發行中長期票據的渠道，提升企業參與建設運營的積極性。鼓勵商業銀行以利率低于LPR五年期利率的貸款支持公租房建設，低于LPR五年期利率部分由政府財政貼息。

（三）建立住房儲蓄銀行體系

以財政撥款、部分住房公積金、土地出讓金和社會資本作為資本金，吸引個人儲蓄資金以及貨幣市場的投資者和各類基金，支持公租房籌建和運營。針對個人儲蓄用戶，儲蓄銀行存款合同可以創新加入租賃優惠條款，如果存款達到一定年限或者一定金額，在租賃公租房或者購房時可以獲得租金減免或購房優惠，以此鼓勵租房者和購房者共同將資金儲存到儲蓄銀行。

（四）探索新型融資模式

目前上海公租房房源籌集基本采取BT模式，由房地產開發商建設好后，無償移交給政府來配租供應。建議拓展融資思維，創新融資模式，建立方便投資者退出機制，暢通低成本資金參與公租房建設項目融資的合法渠道，建立公租房金融創新產品及創新制度。通過創新運用債券投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等支持公租房項目建設運營，并積極探索并推廣BOT模式、TOT模式、PPP模式、ABS模式和REITs等新型融資模式（胡吉亞，2020）。