突發公共危機下應急公共產品供給研究

李春來

摘? ?要：人類社會從早期到現代，始終面臨著突發公共危機的困擾。針對不同類型的突發公共危機，社會應能及時提供相應的應急公共產品予以應對。應急公共產品供給具有爆發的突然性、后果的雙向性等特征。應急公共產品的供給主體當然是政府，但隨著社會經濟結構的變化，私人和第三方力量也可擔當一些應急公共產品的供給。三者各有利弊，也好相互配合。應急公共產品供給的最優路徑，就是以政府供給為主導、私人供應和第三方供應相協助、“一主二輔”式的應急公共產品供給模式。

關鍵詞：突發公共危機;應急公共產品;供給模式

中圖分類號：F062.6? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）29-0139-05

人類社會從早期到現代，始終面臨著突發公共危機的困擾。尤其到了21世紀，隨著經濟社會發展速度的加快各類公共危機頻發，如1998年首發于泰國的東南亞金融危機、2001年由本·拉登制造的911暴力恐怖事件、2003年的SARS（重癥急性呼吸綜合征）危機、2004年的禽流感（由禽類流感病毒引發的人類疾病）、2008年爆發于美國的次貸危機，以及目前還在全球大流行的新冠病毒等等。這些公共危機給相關國家和地區造成了巨大的傷害。由于人類已經進入全球化時代，有些國別性、局部性的突發公共危機極易通過一系列“連鎖效應”迅速傳導到其他國家和地區，從而引起全球性公共危機，對整個世界產生傷害。

面對突如其來的公共危機，必須建立全面有效的應對機制加以預防、應對和消弭。關鍵是針對不同類型的突發公共危機，社會要能及時提供相應的應急公共產品，達到“兵來將擋，水來土掩”的效果。

本文就是圍繞應急公共產品的供給問題展開論述。要厘清應急公共產品的供給問題，首先就要搞清突發公共危機的來龍去脈。

一、突發公共危機定義、特征及形成路徑

（一）突發公共危機的定義

在西方，突發公共危機有一種很通俗的叫法——危機或大危機。美國當代著名的國際政治學家查爾斯·赫爾曼（Charles F. Hermann，1972）指出，“危機就是一種情境狀態，其決策主體的根本目標受到威脅，在改變決策之前可獲得的反映時間有限，其發生也出乎決策主體的意料。”[1]荷蘭前外交大臣、危機研究專家烏里爾·羅森塔爾（Rosenthal U，1989）提出，危機是指“對一個社會系統的基本價值和行為準則構架產生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件”[2]。西方人還將突發公共危機劃分為兩大類：一類是經常發生的人們習以為常的、影響巨大的公共危機，叫做“灰犀牛事件”;另一類是出乎所有人預料的、極其罕見的公共危機，被稱為“黑天鵝事件”。

我國國內對突發公共危機存在不同表述，如“突發事件”、“突發危機”、“公共危機”、“公共部門危機”等。國內專家學者對突發公共危機的集中關注和研究，是在21世紀初“SARS”病毒事件發生以后。

李澤洲（2003）認為，“突發公共事件”就是在某種狀態下，由于缺乏正確預測或者有效預防而發生的意外事件[3]。李燕凌（2003）認為，公共危機是指對社會公眾具有巨大現實或潛在危險的事件[4]。張小明（2013）則強調，公共危機是其影響范圍廣大，或者對一個社會系統的基本價值觀和行為準則構架產生嚴重威脅，需要以政府部門為主體的公共部門在事件壓力和不確定性極高的情況下做出關鍵性決策[5]。華民（2003）認為，公共危機是指一種危及全體社會公眾的整體生活和共同利益的突發性和災難性事件，……是導致社會偏離正常運行軌道的一種非均衡狀態，是一系列瓦解正常社會關系良好秩序的事件迅速展開，并不斷增加社會風險的過程[6]。

筆者以為，所謂突發公共危機，從實質上看，就是社會在運行過程中由于自然災害、公共衛生事件等的突然爆發引發的、危及公共安全和社會經濟正常秩序的危機事件。處理好突發公共危機事件，這是任何一個負責任政府的基本職責，對于人民生命財產安全、社會和諧穩定都具有極其重要的意義。

（二）突發公共危機的特征

1.爆發的突然性

公共危機爆發之前一般有一個漫長的“潛伏”期，在此過程中人們也擔心會爆發，但人們又總會一廂情愿地認為它是不可能發生的。由于信息的不對稱，人們難以獲得危機爆發的相關信息，危機在何時、何地以哪種方式爆發，事先都難以完全預測，更難以把握。因而，公共危機的爆發總是讓人不可預測，總是出其不意、猝不及防。正因如此，本文在公共危機前面加上了“突發”二字。

2.后果的雙向性

公共危機，既是危險也是機遇，其關鍵在于政府和社會各界如何應對它的突然到來。如果處置得當，就會促進整個事件朝著有利于問題解決的方向發展，甚至會促進經濟社會的進步;但如果應對不當，事件沒有得到及時恰當的處置，就會導致公共危機事件的惡性蔓延，造成巨大的人員傷亡和財產損失。這里要強調的一點是，危機爆發的第一時間就要能提供相應的公共產品予以有效應對，這是轉危為機的關鍵。

3.影響的擴散性

公共危機的爆發，往往首先發生在某一個國家的某一個區域。但由于當今時代交通及通信手段的便利、人際交往的頻繁，局部性國別性公共危機極易通過一系列的“連鎖反應”迅速傳導到其他國家和地區，從而產生全球性的公共危機，使整個世界都受到巨大傷害。

4.決策的不確定性

在公共危機發生的第一時間，各級政府尤其是應急管理部門必須在幾乎同步的時間內，憑借十分有限的信息作出及時的重大決策，對危機進行預判并采取及時有效措施，防止災難蔓延，比如地震后“黃金七十二小時”的處置、公共衛生事件發生后的即刻人員隔離等。顯然，突發公共危機條件下的決策是在不確定性狀態下做出的，決策的結果也會有很多個，這些結果的概率也難以知道。①