重大突發公共衛生事件應急管理比較研究

吳正剛　張宇

摘? ?要：2020年初，新冠疫情在湖北省武漢市暴發并迅速擴散至全國多地，國內的公共衛生事件應急管理體系暴露出能力儲備不足、管理存在缺陷等問題。首先梳理了國內外應急管理領域的研究成果，分析了我國現有公共衛生事件應急管理模式及其特點，然后對湖北省與浙江省在抗擊新冠疫情時采取的應急措施、產生的治理效果以及遇到的管理問題進行比較研究。最后給出提升我國公共衛生事件應急管理水平的對策，即完善應急管理體系、實現區域醫療資源的相對平衡和加強應急管理能力建設。

關鍵詞：突發公共衛生事件;應急管理;新冠疫情;比較研究

中圖分類號：C913.2;FR-05? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）29-0134-05

引言

應急管理是政府部門、組織機構等在突發事件預防、準備、響應和恢復的全過程中，為有效預防、預測突發事件的發生并最大限度減少其可能造成的損失或負面影響所采取的一系列措施[1]。突發事件往往在復雜多變的情況下發生，管理者難以做出準確判斷。2020年初暴發的新冠疫情給我國帶來巨大影響，回顧一年以來防疫過程，不同地區應急管理表現存在著巨大差異。湖北省作為疫情的暴發地，初期暴露的管理問題非常嚴重。作為病毒輸入型省份的浙江省前期感染人數較多，但其迅速啟動重大突發公共衛生事件應急管理，取得較好效果。本文擬通過對兩省抗擊疫情的調查，分析其中的應急管理差異，挖掘存在的問題及其成因，總結出提升我國應急管理水平所需的各項管理要素。

一、突發公共衛生事件應急管理：現狀與理論

（一）突發公共衛生事件應急管理現狀

非典疫情之后，我國在應急管理制度建設、能力建設等方面顯著提高，逐步形成了以“一案三制”為核心框架的現代化應急管理體系[2]。其中，衛健系統應急管理體系由“中央—省—地市—縣”4級疾病控制與預防工作網絡組成，在面對重大突發公共衛生事件時可以發揮出強大的制度優越性，在中央政府的帶領下，各級政府、社會組織等多主體協同合作，體現出極強的資源調動能力和執行力。但面對本次突發的疫情，我國應急管理體系仍然暴露出一些問題，主要表現在預警功能薄弱、屬地管理不規范、協同機制不成熟以及區域醫療資源不平衡等方面。

首先是疫情預警功能薄弱甚至失靈問題。主要是由地方政府輕預防預警、重疫情處理的固化思維以及在醫療衛生服務系統的市場化變革中公共衛生治理體系的結構性失衡所導致。預防部門的職能被弱化，面對突發疫情難以獨立做出準確且快速的響應，致使政府被動決策。其次是疫情暴發屬地管理過程存在不足。一是信息上報不及時。我國針對重大傳染病的信息報送直報系統的實際操作流程與設計初衷不符[3]，直報系統實時性受到嚴重破壞。二是應急決策遲緩。雖然將決策權下放到基層會提高對危機的快速反應能力，但政府科層式的組織架構導致決策鏈條過長，將決策權下移并不容易實現。三是存在政府對社會主體缺乏信任的問題。利用權力進行過度管理的現象十分普遍，以致降低了管理效率、增加了管理成本。四是區域發展不平衡直接導致我國不同地區在應急管理意識、應急管理能力方面存在差異性。地區政府通常根據本地經濟狀況建設醫療衛生服務系統，導致不同區域醫療設施、診治水平差異巨大;即使同為經濟發達地區，也存在由于管理者意識差距使得地方政府醫療投入不足或失衡的現象，使得應急響應能力被弱化。

（二）國內外理論研究現狀

近幾年，國內外學者在應急管理研究方面聚焦于領導決策、組織結構、技術支撐等方面，通常以突發事件為背景，分析相關的管理理論與方法。

關于應急決策，國外學者提出了以環境識別為主導的決策模型[4]，將引起危機的關鍵因素與系統內經驗模型匹配，給出判斷，為決策者提供依據。但面臨新型危機時，由于缺乏經驗數據，這種決策就會失靈。目前，建立健全大數據輔助科學決策機制是政府應急管理的創新模式[5]。大數據分析技術具有可視化分析和預測災害的能力，可以為科學化的危機管理決策開辟新的路徑[6]。面對重大應急事件，大數據分析技術會幫助政府實現從被動管理向主動預防的轉變、應急決策從“層級決策”向“扁平化決策”的轉變[7]。但應急決策受到決策者的處置經驗、事件本身性質與嚴重程度等諸多因素影響。由于決策者面臨著啟動應急響應可能產生的社會恐慌、輿情危機以及應對不力帶來的追責等問題，容易引發地方政府在應急響應中的遲滯，產生“決策失靈”情況[8]。

關于應急組織，國內外學者認識較為一致，均強調政府需要與私營企業、志愿者組織以及個人公民建立伙伴關系，建立全民協同型應急組織，以應對危機帶來的挑戰[9]。也有外國學者認為，由于國外體制限制，調度資源能力有限，協同能力差，各組織間合作存在潛在沖突。組織間在制定協議應對危機的過程中所產生的交易成本會阻礙集體決策[10]，公私合作過程中承包商欺詐和政府濫用職權的情況會影響危機處理，如果沒有完善的法律法規保障，則無法實現政府與社會主體的協同管理。童星認為，我國在多主體協同的模式上要強化黨的領導及中央政府的協調作用，地方政府要承擔更多的責任，加強各級組織間的聯絡和溝通[11]。應急組織是突發公共衛生事件應急管理體系的神經系統，健全和完善應急組織多主體協同網絡十分必要。

關于技術支撐，歐陽桃花等認為，未來需要不斷優化數字化平臺的開發、開放、共享等機制，為突發公共衛生事件管理提供長效動態支撐[12]。韓萬渠強調，要構建平臺型政府，以產生跨界整合、助推多元主體有效合作的協同治理新格局[13]。Sahoh B等將社會化大數據分析技術引入到智慧應急管理中研究發現，作為實時數據源，管理者可以利用這一技術更有效地管理災情[14]。Avvenuti M等認為，利用獲取用戶在社交媒體平臺上共享的公開數據以實現對危機的監測與預警非常重要，但大規模的監控很可能會對公民隱私構成威脅[15]。大數據分析技術雖然有很多優勢，但如何保證數據的真實性、可靠性及數據獲取的難度都是值得考慮的問題。