基于多中心治理的智慧社區養老服務提升路徑研究

程旺婕

摘? ?要：單一的居家養老或機構養老模式難以滿足養老需求和緩解養老服務供給壓力，“智慧社區+居家養老”的養老模式獲得了政府和公眾的認可與支持。我國智慧社區養老服務處于探索階段。基于此，運用多中心治理理念，分析日韓英美發達國家的多中心治理養老服務經驗，發現我國存在政府與企業職能雙重失靈、老年群體對智能平臺嵌入的不適、專業養老服務人員供給缺乏、民間非營利組織融入力量不足等問題，并提出對我國智慧社區養老服務的提升路徑。

關鍵字：多中心治理;智慧社區;養老服務

中文分類號：C913.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）29-0063-03

單一的居家養老或機構養老模式難以滿足日漸繁重的養老需求，難以緩解養老服務供給壓力。智慧社區可視為智慧城市的“細胞”，可通過建設社區基礎環境、基礎數據庫群、云交換平臺、應用及其服務體系、社區保障體系打造智能社區、人文社區、和諧社區[1]。我國老齡人口基數較大，還有增長迅速的特點，伴隨著養老需求的量度較大和需求多樣化，“智慧社區+居家養老”的養老模式獲得了政府和公眾的認可與支持。

當前智慧社區養老服務的提供主體呈多元化趨勢。我國實行以政府主導的非營利性與民間營利性為輔的多元主體參與社區養老服務合作供給體系[2]。我國智慧社區養老服務處于探索階段，還存在諸多問題。因此，運用多中心治理理念，分析日韓英美發達國家的多中心治理養老服務經驗，提出對我國智慧社區養老服務的提升路徑。

一、多中心治理理論分析智慧社區養老服務供給問題的適切性

多中心治理理論支持權力分散、管轄交疊，存在政府之外的新中心的治理模式，認為這種治理體系充滿競爭，富有效率和活力[3]。多中心治理理論能提升公共決策的科學性和民主性，避免了政府壟斷與私有化策略的缺點，提供了合作共治的公共事務治理新范式。與此同時，伴隨著國家治理現代化改革的不斷深化，公共服務產品的供給過程已從過去以政府為主的管理取向轉為多方參與、多元聯動的治理思路。我國學者在對多中心理論與治理理論的研究已經不局限在制度經濟學方面單純的多中心制度安排，已經創造性地建立了適合中國國情的多中心治理理論[4]。運用多中心治理理論分析框架來梳理和理解我國智慧社區養老服務，有助于在治理現代化的大背景中明晰我國智慧社區養老服務的發展思路與動力機制優化策略。

二、國外多元協同供給養老服務的主要經驗

（一）政府的引導、規范、監督功能

韓國政府在孝道文化弘揚下，引導社會對老年人的尊敬與孝順，通過孝道文化在學校的系統教學、在政策法規上的引導，促進了孝道文化研究和孝道文化傳播推廣，營造了構建智慧社區養老服務的文化氛圍。孝道文化在公眾中的認可和奉行中，推動公眾對老年人服務的供給意識和養老服務動力的激發[5]。日本政府通過老年人服務的法規建設和政策引導，頒布了《老年人福利法》、《護理保險法》、《特定非營利活動促進法》等一系列政策法規，引導促進了社區養老服務供給產業鏈的形成和發展[6]。美國聯邦老齡局對老年人服務網絡效果進行評估，利用有效的監督管理養老服務的各方面主體行為，及時發現供給問題，調整養老服務方案和方式以促進養老服務效果的實現[7]。

（二）社會組織的線上信息和養老服務項目

英國通過信息技術公司等社會組織及個人，打造全智能化老年系統，通過互聯網技術打通信息交流渠道，為老年人提供安全便捷的醫療健康咨詢服務、人身安全監控照護、緊急救援等養老服務[5]。美國通過建立養老服務信息化平臺，利用老年人信息化服務，協調各個養老服務項目供應商、政府部門和老年人之間的關系[7]。養老服務信息平臺通過養老服務區域、養老服務提供方式、養老服務對象等信息的匯集與發散，實現養老服務提供多渠道提高老年人信息應用技能，以達到提高智慧養老服務的有效使用。

在智慧社區養老服務中，日本通過政府部門引導和市場機制運作，促使社會組織建立互聯網下的社區養老服務組織，為老年人提供日間照料和短暫的托老服務[8]。社會組織在醫療衛生、家政照料方面匯集全科醫生、醫療護工、家政服務人員、心理醫生等專業職業人才，組成專業化的養老服務團隊，使得智慧社區養老服務的質量和效果得到有力保證。美國通過跨界的養老服務資源協同，實現養老服務供給覆蓋老年人信息咨詢與出行服務、營養膳食服務、依托家庭和社區的長期照顧服務、疾病預防和健康促進、老年人權益保護等多方面。韓國政府直接提供普惠性的養老服務項目，利用財政補貼養老服務主體和養老服務對象，以此激勵社會組織在市場化中供給更加多樣化的養老服務項目。

（三）民間非營利組織的線下服務參與

在日本，民間非營利組織參與養老服務活動較為常見。民間非營利組織主體參與拓展了智慧社區養老服務的線下養老服務供給方式[9]。福利協會、社會福利商社等民間非營利組織受到日本政府財政資助，發展迅速且提供的服務質量和效率都很高。民間非營利組織主要由學生和家庭主婦參加生活援助服務，如打掃房間、行動照料、生活用品代購等。在韓國，對居家老年人提供養老服務的主要機構有老年福利館和社會福利館。韓國政府部門直接管理部分養老服務機構，其他大部分機構則由政府部門委托基督教、佛教等宗教團體或民間的非營利團體來營運[10]。韓國這種養老服務提供方式，受到廣泛的宗教信仰和宗教力量的影響。美國政府將學生教育和獎學金評定與社區服務參與掛鉤，有的大學明確將參與社區服務列入必修課中，形成社區志愿者數量眾多、來源廣泛和活動豐富的特征[11]。

三、我國智慧社區養老服務的問題

（一）政府與企業職能雙重失靈

在我國不斷發展和深入的社會主義市場經濟和現代化治理過程中，多方參與成為解決社會問題的新思路。養老服務在早期由政府包辦，如今則轉變職能設置，強調政府主導和企業運營的養老服務提供方式。智慧社區養老服務中，政府提供政策法規制定支持、財政支持，以及對智慧社區養老服務的企業主體進行監督和評估[12]。政府的財政支持提供了大量的人力資源和基礎設施建設，極大促進了智慧社區養老服務建設進程。企業在市場競爭的環境中，利用自身信息技術和人力資源優勢，提供高效靈活的養老服務[13]。