科學的實踐探索 偉大的理論結晶
——習近平總書記在浙江期間關于建設“法治浙江”的實踐與思考

浙江省法學會課題組

2006年4月，時任浙江省委書記習近平同志在廣泛調查研究基礎上，推動省委作出了《關于建設“法治浙江”的決定》。這是一個在浙江經濟社會發展史和制度創新變革史上具有里程碑意義的重要文件，開啟了浙江全面推進法治建設的歷史新征程，對浙江的改革開放、穩定發展、繁榮和諧都產生廣泛而又深遠的影響。今年是“法治浙江”建設的第15 個年頭，15年來，浙江歷屆省委秉持“一張藍圖繪到底”的精神，忠實踐行“八八戰略”，一任接著一任干，在習近平同志所開創奠定的法治建設基礎上，披荊斬棘砥礪前行，取得了豐碩的實踐成果、制度成果和理論成果，探索形成了一條經濟先發區域法治先行的發展道路，推動“法治浙江”建設總體上走在全國前列。2020年初，習近平總書記考察浙江，希望浙江努力成為“新時代全面展示社會主義制度優越性的重要窗口”。對照這一新目標新定位，浙江省委提出打造13 項標志性成果，其中之一就是在全面推進法治中國建設中繼續走在前列，把“法治浙江”打造成堅定不移走中國特色社會主義法治道路、全面展示中國特色社會主義法治體系優越性的重要窗口。為此，我們必須轉身回望習近平同志在浙江工作期間對法治建設的科學實踐探索和深邃理論思考。

2002年10月，習近平同志從福建到浙江任職。甫一到任，他就進行了大量調查研究,在短短的118 天里，跑遍了全省11 個市，走訪了25 個縣。他在調研中發現，浙江經濟社會快速發展，但同時也產生了許多社會矛盾和沖突，遭遇了一些“成長中的煩惱”。社會矛盾多發，群體性事件頻現，對抗程度增強，化解難度加大，社會存在局部性失序。從1978年到2004年，浙江刑事案件從2.6 萬起上升到50 余萬起，增長近20 倍。在安全事故方面，2002-2004年，浙江平均每天發生各類案件事故200 余起，人員傷亡上百人，經濟損失逾200 萬元，其中，火災事故的人員傷亡和經濟損失多年位居全國前幾位。這些情況引起了習近平同志的深思。為了從根子上解決問題，他在調研基礎上集全省干部群眾集體智慧，創造性地提出了指導浙江改革開放和全面發展的“八八戰略”，其中就有加強法治建設、信用建設和機關效能建設，加強立法和法律監督工作，營造依法行政、嚴格執法、公正司法的法治環境這方面內容。從這里，我們可以看出，習近平同志一以貫之從制度和法治層面考慮問題，著力于制度改進與法治建設，力求為經濟持續健康發展和社會長期和諧穩定創建優良的制度和法治環境。

2004年，浙江省委在習近平同志主持下，又作出了關于建設“平安浙江”的決定，把建設“平安浙江”，創造和諧穩定社會環境，作為深入實施“八八戰略”的題中應有之義。他指出：“‘八八戰略’明確提出要進一步發揮環境優勢，加強法治建設、信用建設，進一步發揮人文優勢，抓好文化大省建設，推進全社會思想道德素質、科學文化素質的提高等。這些都對‘平安浙江’提出了明確要求。”“建設‘平安浙江’，既是‘八八戰略’深化細化具體化的重要體現，又是深入實施‘八八戰略’的重要保證。”“平安浙江”中的“平安”，不是僅指社會治安或安全生產的狹義“平安”，而是涵蓋了經濟、政治、文化和社會各方面的寬領域、大范圍、多層面的廣義“平安”，它絕非傳統的治安或者綜治工作所能保障，而必須有更寬闊的考察視界、更宏大的制度框架和更具綜合性的體系建設。由此，習近平同志開始思考和尋找一個能夠保證“八八戰略”實施、保證“平安浙江”建設的宏大制度框架，并最終把目光聚焦到法治建設上。

2004年9月20日，習近平同志指示有關部門要加強對“法治浙江”之必要性和可能性的研究。2005年上半年，他親自主持有關“法治浙江”建設的重點調研課題，并于同年9月批示同意“法治浙江”建設工作前期方案。2005年11月6日，習近平同志主持提出《中共浙江省委關于制定浙江省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，要求以推進“法治浙江”建設為載體，努力建設民主健全、法治完備、公共權力運行規范、公民權利切實保障的法治社會。2006年2月，省委召開理論中心組學習會，專題學習和研究有關法治建設的理論和實踐問題。習近平同志在會上明確指出：建設“法治浙江”是浙江經濟社會發展的必然要求，是促進市場經濟繁榮發展和保障社會和諧穩定的必然要求，也是響應黨中央“依法治國，建設社會主義法治國家”的必然要求，是建設社會主義法治國家在浙江的具體實踐。它與省委作出的深入實施“八八戰略”、全面建設“平安浙江”、加快建設文化大省、加強黨的執政能力建設和先進性建設等重大決策部署，有機構成了浙江經濟、政治、文化、社會建設和黨的建設的總體布局。

從2002年到2006年，習近平同志帶著問題深入基層、深入實踐，走訪機關、企業、社區、學校，和廣大干部群眾談心交流，了解民情、把握民意、汲取民智，探索區域性共同體穩定發展繁榮的良法善治之道。在此期間，他在不同場合對“法治浙江”從不同視角和層面展開論述，發表了大量的講話、論著和文章。從2006年5月10日到5月22日，僅在《浙江日報》“之江新語”欄目上發表的直接論述法治建設的文章就有7 篇，提出了許多非常重要的觀點，如“市場經濟必然是法治經濟”“和諧社會本質上是法治社會”“弘揚法治精神，形成法治風尚”“堅持法治與德治并舉”“堅持黨的領導是法治的根本保證”等等。在省委作出建設“法治浙江”決定后，他又推動省委成立建設“法治浙江”工作領導小組，以加強對“法治浙江”建設的領導、組織、督促和協調。習近平同志親自聽取工作匯報，及時了解“法治浙江”建設的進展情況，指導解決法治建設中碰到的一些重大問題和突出問題，及時總結“法治浙江”建設的成功經驗，并上升到理論高度。習近平同志之所以如此關注、重視和強調法治建設，是因為他希望以法治促進市場經濟發展繁榮，以法治營造和諧社會團結穩定，以法治保障民主政治健康發展，以法治惠及人民群眾幸福美好生活。以習近平同志為書記的中共浙江省委對“法治浙江”建設的高度重視、科學謀劃、強力推動，是“法治浙江”建設能夠相對走在全國前列的重要原因。

時代是思想之母，實踐是理論之源。在謀劃、部署和推進“法治浙江”建設實踐中，習近平同志對法治建設也進行了深邃理性思考，創造性地提出一系列閃耀著真理光輝的科學洞見。

他首先強調黨對法治建設的領導，認為“黨的領導是社會主義法治的根本保證”。他指出：建設“法治浙江”必須旗幟鮮明地堅持黨的領導，把加強黨的政治、思想和組織領導貫穿于“法治浙江”建設的全過程，在黨的全面而又堅強有力的領導下發展社會主義民主、建設社會主義法治。同時，黨自身也必須在憲法法律范圍內開展執政和領導活動，他說：“黨領導人民制定了憲法和法律，黨又領導人民遵守和執行憲法和法律，黨還要在憲法和法律范圍內活動，不斷提高依法執政的能力和水平”，提高執政行為和領導行為的規范性、道德性，以增強其對人民群眾的道德感召力。

他以心為民所系的政治情懷，明確了法治的為民價值。他認為：法治不僅具有邏輯理性和實踐理性，更具有以人民為中心的價值理性。共產黨執政為民的本質要求在法治上就體現為立法為民、執法為民和司法為民。在推進“法治浙江”建設過程中，習近平同志要求確立一切權力屬于人民、來自人民的理念，把人民當作國家的主人，把實現、維護和發展廣大人民群眾最根本的利益作為出發點和落腳點，要求始終堅持以人為本的理念，在立法、執法、司法的各個環節體現尊重和保障人權。

他以馬克思主義辯證思維看待法律與道德、法治與德治之間的關系，指出：“法律和道德，歷來是建設社會公序良俗、和諧穩定社會的兩個保障。法治與德治，如車之雙輪、鳥之兩翼，一個靠國家機器的強制和威嚴，一個靠人們的內心信念和社會輿論，各自起著不可替代而相輔相成、相得益彰的作用，其目的都是要達到調節社會關系、維護社會穩定的作用，保障社會的健康和正常運行。”因此，建設“法治浙江”，必須把握法治與德治的互補性、兼容性和一致性，堅持一手抓法治建設，一手抓道德建設，把法律制裁的強制力量與道德教育的感化力量緊密地結合起來，把硬性的律令與柔性的規范有機地融合在一起，把樹立社會主義法治理念與樹立社會主義榮辱觀結合起來，在全社會形成明德守法的良好風尚。

他還系統考察立法、執法、司法和守法，明確了它們在“法治浙江”建設中各自所處的地位。在立法上，他認為：立法是法治的基礎，法治是良法善法之治，為此，必須加強地方立法，始終把提高立法質量放在首位。要牢固樹立以人為本的立法理念，圍繞人民群眾關心的問題開展立法活動，進一步完善立法機制，拓寬立法與人民群眾保持密切聯系的渠道，正確處理立法工作中程序民主和實質民主的關系，不斷提高立法的民主化、科學化水平。立法要為發展服務，為發展創造一個必要的法制環境，要堅持立法決策和改革、發展、穩定的重大決策相結合，圍繞發展、服從發展、服務發展、促進發展。立法既要體現時代性統一性，又要有地方特色。地方特色是地方立法的生命力所在，地方立法在堅持國家法制統一的前提下，結合地方經濟社會發展的實際，充分發揮其補充、先行、創制的作用，體現地方特色，提高針對性、可操作性，防止照抄照轉，搞“大而全”“小而全”。立法不在多，而在管用。要辯證地把握好立法數量和質量的關系。既要有一定的數量，更要強調質量，要把提高立法質量放在更加突出的位置。立法還必須于法周全，于事簡便。既要講規范、講體系，注意立法的科學性、嚴謹性，也要簡明、實用，不要過于繁瑣，要易于人們的了解掌握，便于實際工作的運用、執行。最后，要始終加強黨對地方立法工作的領導，保障立法工作的政治方向，重大立法行動要在事前提交黨委討論。在執法上，他認為：治國者必先受治于法，必須置身于法律之下。如果說建設“法治浙江”是一個系統工程，那么，依法規范行政權力、全面建設法治政府，則是這個系統工程的關鍵所在。為此，習近平同志要求深入貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》，按照“職權法定、依法行政、有效監督、高效便民”的要求，切實把依法行政落實到政府工作的各個環節、各個方面，努力建設法治政府。要不失時機地深化行政管理體制改革，加快政府職能轉變，進一步理清政府與市場、政府與社會、政府與企業的關系，在抓好經濟調節、市場監管的同時，強化政府社會管理和公共服務職能，科學合理設置政府機構，努力建設高效精干、公開透明的服務型政府。要全面貫徹行政許可法，深化行政審批制度改革，減少行政許可項目，規范行政許可行為，改革行政許可方式。要不斷深化機關效能建設，積極提高行政效率，真正做到高效便民、誠實守信。要加強和改善行政執法工作，按照“合法行政、合理行政、程序正當、權責統一”的要求，特別是“行政權力與責任緊密掛鉤、與行政權力主體利益徹底脫鉤”的原則，加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制，規范行政執法主體，強化行政執法責任制，切實糾正一些行政執法機關執法不力、執法不嚴、執法違法、執法擾民和執法尋租的現象。在司法上，他認為：公平正義是司法的核心價值追求，而司法機關是實現公平正義的最后一道防線。司法機關和司法工作要堅持“公正司法，一心為民”的指導方針，要以保證司法公正為目標，樹立公平正義和保護人權的司法理念，堅持法律面前人人平等，確立依法辦案、罪刑法定、無罪推定和罪責刑相適應的司法原則，做到實體公正與程序公正并重；要進一步加強司法體制和工作機制建設，認真落實中央推進司法體制改革的各項舉措，健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運轉的司法體制，從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，規范審判行為和檢察行為，增強司法的權威性和社會公信力，讓人民群眾在每一個案件中感受到司法的公平與正義。要堅持不懈地抓好政法隊伍建設，全面提高政法隊伍素質；廣大法官要清正廉潔，秉公辦案，敢做人民的“包青天”。要高度重視法律援助工作，加快建設農村法律援助體系，健全機構，組織隊伍，規范操作，并通過政府和社會捐助等多種渠道，建立健全法律援助經費保障機制，確保讓每一位群眾愿意打“官司”、懂得打“官司”、打得起“官司”。要追求案結事了的司法效果，司法機關終審以后，也要維護法治的嚴肅性特別是法律程序的嚴肅性，不宜產生終審難終、申訴不斷的“馬拉松官司”。在守法上，他認為：法治國家和法治政府是上層建筑，終歸需要法治社會的支撐，如果人們沒有法治精神，社會沒有法治風尚，法治只能是無本之木、無根之花、無源之水。因此，普及公民的法制教育、形成全社會法治風尚，對建設“法治浙江”具有全局性、先導性、基礎性的作用。為此，習近平同志要求著力構建全方位的法制教育體系，建立完善法制教育工作的長效機制。要突出培養公民的法治精神，其中包括培養人們的理性精神、誠信守法的精神、尊重法律權威的精神、權利與義務對稱的精神、依法維權和依法解決糾紛的習慣等等，在全社會樹立法治信仰、形成法治風尚，努力把法治精神、法治意識、法治觀念熔鑄到人們的頭腦之中，體現于人們的日常行為之中。在普法宣傳的手段選擇上，要堅持貼近實際、貼近生活、貼近群眾，全社會共同參與，用群眾喜聞樂見的形式，增強普法教育的針對性和實效性；要注重法制教育的載體創新，深入開展法治城市、法治縣（市、區）創建活動和法制宣傳教育主題活動，不斷提高全民法律意識和法律素質。要重點加強對領導干部、公務員、青少年、企業經營管理人員和農民的法制宣傳教育，開展多種形式的普法活動。尤其是廣大農村是普法教育的重點和難點，一定要從農村的特點出發，創新載體，擴大覆蓋，注重針對性和有效性，切實抓好法制教育。農村法制教育要面對一切有接受教育能力的公民，重點是村干部，增強基層干部學法、知法、守法、用法、護法的自覺性。農村法制教育重在培育廣大農民群眾的法治觀念，他們一旦有了法治觀念，行為就會有分寸，也懂得向法律專業人士尋求法律援助。

在推進“法治浙江”建設中，習近平同志始終保持冷靜務實科學理性的頭腦，他既肯定建設“法治浙江”的重要性緊迫性和現實可能性，又指出了“法治浙江”建設的長期性和艱巨性。他認為：推進“法治浙江”建設，不僅有其重要性和緊迫性，而且具備了較好的基礎和條件。“八八戰略”的實施、綜合實力的增強為“法治浙江”提供了物質基礎，“平安浙江”的建設成效為“法治浙江”創造了良好的社會基礎，加快建設文化大省的實踐為“法治浙江”開拓了動力源泉，加強黨的執政能力建設和開展先進性教育活動為“法治浙江”提供了堅強有力的政治保證。這些都是有利條件，因此，浙江完全有信心、有決心在法治建設上走在前列。當然，建設“法治浙江”也是一個長期漸進的過程，不可能一蹴而就，畢其功于一役。他希望浙江的干部群眾“立足當前，著眼長遠，把長遠目標與階段性工作結合起來，既不超越浙江省的發展階段，也不超越全國的發展階段，既不無所作為、又不好高騖遠，既不安于現狀、又不急于求成，而要遵循客觀規律，因應經濟社會發展變化，循序漸進，積極穩妥、堅持不懈地扎實推進建設‘法治浙江’各項工作”；他更希望各級黨委“切實加強對建設‘法治浙江’工作的領導”，要抓重點，抓機制，抓合力。他相信，只要上下齊心，就一定能夠把建設“法治浙江”各項工作做得更好，為實現又好又快發展提供有力的法治保障。

“大道溯源，潮起之江。”習近平同志在浙江工作期間對法治建設的創造性實踐，是浙江波瀾壯闊的改革開放大潮中關于制度建設的最華美樂章，他精心謀劃的“法治浙江”是省域治理現代化的基礎性工程和骨干工程，并且為黨的十八大之后“法治中國”的磅礴而出作出了最有價值的地方性實踐鋪墊和理論貢獻。從內在的價值傳承和精神淵源上看，“法治浙江”是“法治中國”的預演，是“法治中國”這幕威武雄壯的史詩般話劇之序曲。習近平同志在“法治浙江”實踐中關于法治建設的一系列深邃思考和卓越思想，既是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要淵源，也是習近平同志留給浙江人民的一筆寶貴精神財富，是浙江干部群眾持續推進“法治浙江”建設，奮力打造“堅定不移走中國特色社會主義法治道路、全面展示中國特色社會主義法治體系優越性的重要窗口”所必須銘記在心、行其所志的思想指導。