建立有中國特色的獨立監管人制度

自2020年3月至今，最高人民檢察院已啟動兩期企業合規改革試點工作，探索合規不起訴制度。改革試點范圍由最初的6 家基層檢察院，擴大到165 家。參與試點工作的檢察院各顯其能，呈現出百花齊放、百家爭鳴的局面。但與此同時，隨著改革的不斷深入，也有越來越多的問題需要解決。雖然司法界、學界、實務界已紛紛從不同角度，對如何解決各種問題建言獻策，但在現有法律框架下施行的改革，還是會引發很多不可避免的爭議。例如，是否在合規考察機制內引入獨立監管人制度，便是其中之一。

獨立監管人制度的淵源及實踐

其實，獨立監管人制度與“合規”一樣，也是一種舶來品。目前，該制度在國外已經較為成熟，美國、英國、法國、瑞士、澳大利亞等許多國家及多邊開發銀行等國際組織均已建立相應的獨立監管人制度，域外的先進經驗，值得參考借鑒。因為合規工作本身具備很強的專業性，涉及企業內部管理的多個方面，需要投入大量的時間和資源進行調研與評估。在我國的合規不起訴制度中引入獨立監管人，可以協助檢察機關分析涉罪企業已經發生的違規行為，并結合企業的運營特點和外規要求，提出改進建議，構思如何預防類似的違規行為在該企業再次出現。

參與第一批試點工作的深圳市寶安區人民檢察院曾推動當地司法局出臺《關于企業刑事合規獨立監控人選任及管理規定（試行）》，建立獨立監控人名錄庫，深圳市南山區檢察院也曾出臺《刑事合規獨立監管人工作辦法（試行）》，建立獨立監管人專家庫，均將獨立監管人制度納入探索范圍，并取得一定成績。今年6月，最高人民檢察院聯合司法部、財政部、生態環境部等8 家單位出臺的《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》（下稱《指導意見》）也在一定程度上參考借鑒了域外獨立監管人模式。

根據《指導意見》，檢察院未來將探索建立“檢察主導、各方參與、客觀中立、強化監督”的第三方監督評估機制。如檢察院認為涉企犯罪案件符合第三方機制適用條件，可以商請本地區第三方機制管委會啟動第三方機制。對于決定啟動考察的案件，第三方機制管委會選任第三方組織，開展調查、評估、監督和考察。但是，《指導意見》對于第三方組織應該如何開展具體工作，以及第三方組織的工作標準和流程尚未給出明確指引。

獨立監管人的職責定位

因《指導意見》中第三方監督評估機制與第一批參與試點的深圳南山、寶安等檢察院機關探索試用的獨立監管人模式類似，結合此前擔任寶安區、南山區獨立監管人的經驗，我們對獨立監管人的工作范圍、工作流程和標準等問題，有以下思考，可以為后續完善《指導意見》中提出的第三方組織的工作標準和流程提供參考。

第一，從角色定位角度講，獨立監管人應該對涉案企業的合規整改承擔“督導”作用，也即監督和指導作用。獨立監管人應憑借豐富的合規工作經驗，識別涉案企業存在的合規管控漏洞，為企業的合規整改指明方向，并監督其按要求實施整改，驗收整改成果。具體來講，在我們辦理的一起涉嫌非法經營的案件中，共有四方主體參與其中，檢察院、涉案企業、獨立監管人、企業顧問律師。在辦理案件的過程中，獨立監管人僅對合規整改提出有針對性的專業意見，但不會直接幫助企業開展具體的合規整改工作。此類工作將由企業的顧問律師完成，例如起草合規制度文件、開展合規培訓等。

第二，從合規整改的范圍角度講，獨立監管人應有針對性地確定企業的合規整改范圍，而非要求企業開展全面的合規建設。在當前的改革探索階段，試點檢察院給予涉案企業的合規考察期通常為6 個月至1年。客觀來講，在如此短的時間，企業無法完成有效的全面合規建設。因此，獨立監管人應以防范同類犯罪行為發生為目標，結合案件情況，深刻剖析發生涉案行為的具體原因，識別涉案企業現有內控制度下的漏洞及薄弱環節，合理確定合規整改范圍。

對此，《指導意見》也明確提出涉案企業提交的合規計劃應“主要圍繞與企業涉嫌犯罪有密切聯系的企業內部治理結構、規章制度、人員管理等方面存在的問題”展開，“彌補企業制度建設和監督管理漏洞，防止再次發生相同或者類似的違法犯罪”。

在前述涉嫌非法經營的案件中，涉案企業因未獲得人民銀行審批，非法從事資金支付結算業務，使用對公賬戶收取涉案款項，扣除提成后將剩余涉案款項從對公賬戶轉至指定個人賬戶。經深入了解，上千萬元的涉案款項之所以能輕而易舉地通過股東借款、虛假報銷等方式轉移到法定代表人賬戶，與公司法定代表人憑借大股東身份，在公司內部獨斷專行，致使公司內部治理結構失靈，公司資產與大股東個人資產混同有密切關系。

有鑒于此，獨立監管人在后續的合規整改過程中，借鑒公司法中大小股東制衡的理論，特別要求該企業修改《章程》，建立切實可行的監事制度，明確賦予擔任監事的小股東對于公司財務賬簿的檢查權，使其可以充分行使監督權，有條件發現并制止違規轉移公司資金的行為。同時督導企業有針對性地調整《費用支出管理制度》《財務管理辦法》《員工手冊》等相關內容，力求相關制度能夠符合公司的發展現狀，并落地執行。

第三，從辦理案件的工作流程角度講，此類案件可以分為合規整改準備、合規整改實施以及合規整改驗收三個階段，獨立監管人在不同階段的工作重心不同。

在合規整改準備階段，獨立監管人的工作重點是督導企業完成《自查報告》《合規整改計劃》并確定《合規考察標準》?！蹲圆閳蟾妗返闹攸c是要求涉案企業對標相關法律法規要求，深刻剖析發生涉案行為的具體原因，全面梳理與涉案行為相關的內部經營管理制度，識別現有內控制度下的漏洞及薄弱環節，并在此基礎上制定有針對性的《合規整改計劃》。

獨立監管人在該階段的工作重點是開展閱卷和訪談工作，依據閱卷、訪談了解的情況，參照涉案企業通過全面自查所確定的合規整改目標，制定符合案件情況、涉案企業自身特點的《合規考察標準》，并提交檢察院審定。審定后的《合規考察標準》將作為監督考察該企業合規整改情況的依據。

在合規整改實施階段，獨立監管人的工作重點是督導企業根據《合規整改計劃》開展具體整改工作。在此期間，獨立監管人將每月向涉案企業了解《合規整改計劃》落實情況，視涉案企業整改情況開展實地走訪、抽檢、不定期員工訪談等工作，出具相應的《合規整改督導意見》，并向檢察院報告。

在合規整改驗收階段，獨立監管人的工作重點是判定涉案企業是否完成合規整改，并出具《企業刑事合規監督考察報告》，參加檢察院安排的聽證程序。在此期間，獨立監管人將通過實地走訪、收集內部制度、對員工抽查訪談等方式，結合檢察院審定后的《合規考察標準》，從涉案企業是否已停止案涉違法業務、防范案涉違法行為再次發生的內部制度的完備程度、人員合規意識等多方面對該企業的刑事合規承諾履行情況進行考察。

總的來講，在辦理案件的過程中，獨立監管人將開展閱卷，2 ～3 次現場訪談，督導企業完成《自查報告》及《合規整改計劃》，制定獨立監管人《合規考察工作計劃》，與檢察院商定《合規考察工作標準》，出具《合規整改督導意見》，完成《企業刑事合規監督考察報告》，參與檢察院組織的聽證程序等工作。同時，獨立監管人還會通過當面匯報、電話溝通，發送《工作簡報》等多種方式，向檢察機關及時匯報工作。只有這樣才能保證辦案效果，確?！皣拦堋薄昂駩邸甭涞綄嵦?。

由此可以看出，獨立監管人辦理合規不起訴案件需要投入大量的時間、精力，并非所有案件均適合引入獨立監管人角色。而且，美國等適用犯罪企業不起訴、延遲起訴機制的國家，也不是所有關于涉罪企業的合規監管工作都必須由獨立監管人來承擔。只有當引入獨立監管人帶來的潛在效益大于潛在成本時，司法機關才會要求企業聘請獨立監管人。否則，整改工作可以由企業自行按照和解協議實施，并向檢察院及行政監管機關報告。

例如，波音公司曾因其在美國聯邦航空管理局針對737 MAX 機型進行安全調查和評估時實施了串謀欺騙，間接導致獅航610 航班空難和埃塞航空302 航班空難而被美國司法部調查。最終，波音公司以同意支付超過25億美元的代價，與司法部達成和解并進行后續合規整改。但在這個案件中，美國司法部在考慮一系列因素后，并沒有要求波音公司在合規整改中引入獨立監管人。

根據美國 Benczkowski 備忘錄的規定，在評估“潛在效益”時，需主要考慮以下因素：（1）違規行為是否涉及對公司賬簿和記錄的操縱，或利用不健全的合規或內部管控體系；（2）違規行為是否在整個公司內普遍存在，或是否得到高級管理層的批準或協助；（3）公司在合規和內部管控體系方面是否有重要投入或改進；（4）公司是否對合規和內部管控體系進行驗證，以證明其能夠防止或監測類似違規行為。而在評估“潛在成本”時，不僅應考慮公司需支出的金錢成本，還應考慮獨立監管人的工作范圍是否適當，以避免給公司經營造成不必要的負擔。由此可以看出，是否引入“獨立監管人”，需要權衡利弊。

積極發揮行政監管機關在合規考察中的關鍵支持作用

第一批試點的檢察院在設計企業合規考察程序時，曾探索出獨立監管人模式、行政監管機關考察模式和混合模式。我們注意到，本次《指導意見》規定的第三方機制管委會雖有多家行政部門參與，但這些行政監管機關在合規考察機制中的角色定位以及可以發揮的作用還不是特別清晰。對此，結合辦理試點案件的經驗及我國實際情況，我們建議在堅持檢察機關主導地位，引入獨立監管人機制的情況下，進一步積極發揮行政監管機關在合規考察中的關鍵支持作用。

因為企業不同的違規情形往往對應著不同的外部監管規定，相比檢察機關，行政監管機關對專項領域的監管規定、違規行為的表現形式及相應的整改要求有著更為深入的理解，由行政監管機關參與到對涉罪企業的合規考察、合規評估及驗收等環節，有利于發揮各行政監管機關在專項領域的專業優勢，確保企業的合規整改符合外部法律法規的要求，同時也可以減輕檢察機關的工作壓力與負擔，并為獨立監管人提供指導和支持。

我們有理由相信，隨著試點范圍的不斷擴大，各界人士的不懈探索，我們必將建立起有中國特色的獨立監管人制度，為合規不起訴機制的推廣適用助力。