以法治思維和方式引領地方人大監督工作

□龔 峰

人類制度文明演進的歷史，證明了“法令行則國治，法令弛則國亂”的深刻道理。新中國成立以來特別是改革開放以來，在推進社會主義現代化建設的歷史進程中，我們黨越來越深刻地認識到法治在國家治理中的重要作用，進而明確提出依法治國、建設社會主義法治國家的目標。

全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，貫穿于立法、執法、司法、守法的全過程和各方面。在這個過程中，涵蓋了地方人大對地方“一府一委兩院”制定規范性文件的監督以及圍繞督促“一府一委兩院”依法行政、公正司法開展監督。這既是憲法和法律賦予地方人大的監督權力，也是其義務和法定職責。因此，要在全面依法治國中找準地方人大定位，以法治思維和法治方式引領地方人大監督工作，全面提升新時代人大工作水平。

一、培樹法治思維提升依法監督質效

法治思維，簡言之，就是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式，是將法律作為判斷是非和處理事務的準繩。2019年，筆者所在的泰安市岱岳區人大常委會，在討論制定關于規范對區人大代表采取強制措施的文件時，對于向區人大常委會提請許可采取強制措施的機關，是“同級”還是“縣級以上”有權機關，存在分歧，而且多數地方人大常委會采用的是“同級”有權機關。但岱岳區人大常委會的公職律師則提出，用“同級”有權機關在落實文件時，至少存在兩種障礙，一是有的提請機關在縣域內是不設立的，比如國家安全機關；二是有的案件需要省級、市級司法機關直接辦理。最終，采取了“縣級以上”有權機關一說。這就是法治思維在規范性文件制定中的具體運用。

現實生活中，不同工作崗位對法治思維能力的要求也是不同的。對于普通大眾來說，只要做到根據法律的規定，對社會中的一些行為或現象得出是否合法的判斷，在法律的框架內規范自己的行為，做到自覺守法就可以了；對于履行公權力的普通公職人員來說，就要求做到運用法律原則、規則對問題進行分析判斷、綜合推理，并得出結論乃至解決辦法；對于領導干部而言，法治思維除了體現在前述法律性的認知判斷、分析推理的基礎上，還需要結合其他因素進行綜合性考量，并作出符合法治要求的決策。因此，在認識問題、分析問題、處理問題的過程中，對法治思維能力大小的要求是逐步遞增的。分析至此，對于參與“一府一委兩院”法律監督的各級人大及其常委會組成人員來說，需要的法治思維能力如何，就不言而喻了。

在全面依法治國的新時代背景下，地方人大如何做到依法監督？筆者認為，首要任務就是培樹人大工作者的法治思維，并將其內化到日常工作中，依法監督“一府一委兩院”。此外，還需對法律知識進行系統學習、對法治進行全面思考，通過系統學習法律知識、掌握法治方法、參與法治實踐等途徑，形成從法治的角度思考、分析、解決問題的思維習慣，進而對本行政區域存在的問題，從法治的角度提出解決方案。

二、善用法治方式提高依法監督水平

法治方式與法治思維是外在和內里的關系。法治方式是法治思維實際作用于人的行為的外在表現，是運用法治思維處理和解決問題的行為方式。法治思維影響和決定著法治方式。通常人們所說的“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”，都是屬于法治方式的范疇。凡作決策、處理問題，都要先找法律依據。有法律依據的，看看法律是怎么規定的，所提出的處理措施是否符合法律規定；沒有法律具體依據的，看看憲法和法律中有沒有原則性的規定，有原則性規定的，要按照法律原則進行辦理；即使沒有法律原則規定，也要按照法律基本原理進行比照處理，使之符合法律精神、合乎法理。如果出現法律規則之間相互沖突的情況，則要按照立法法關于上位法優于下位法、新法優于舊法、特別法優于普通法的原則，依照法定程序來處理。

地方人大及其常委會對“一府一委兩院”的依法監督，就是要按照憲法和法律的原則、規則進行，避免出現與法治不符的行為方式。就目前而言，嚴格按照憲法、監督法、監察法等法律的規定以及上級人大及其常委會關于監督的決議決定，在規定的監督種類、程序下進行，切實保證人大監督符合法律的規定。當然，在目前法律關于人大監督程序不甚完善的情況下，各地可以就監督程序問題進行探索、創新，以確保監督實效。筆者認為，沒有憲法和法律的規定和授權，地方人大無權創設監督的新種類，這是法的確定性、權威性的應有之義。在此基礎上，依法對“一府一委兩院”履行職責進行監督，看是否存在選擇性執法、運動式執法等不符合法治要求的行為，及時監督、糾正這些行為，保障行政權、監察權、審判權、檢察權在法治軌道上運行。

今年，泰安市岱岳區人大常委會就對執法檢查的程序進行了探索創新，從5月中旬開始，對安全生產及應急管理“兩法兩條例”進行執法檢查。通過外聘專家、抽調區安委會成員單位業務骨干與人大代表組成檢查組，在單位公職律師對法律問題進行分析、講解的基礎上，綜合運用人大的執法檢查、上級行政機關對下級行政機關的行政執法檢查、行政機關對生產經營單位執法檢查等措施，補足以往人大執法檢查過程中深入生產經營單位點少面窄、發現問題不全面的短板，改變行政機關在執法檢查中看不到自身存在的不符合法律規定的問題……而這，只是地方人大常委會善用法治方式提高依法監督水平的一個縮影。

三、建設德才兼備的高素質人員隊伍是依法監督的保障

習近平總書記強調，“全面推進依法治國，建設一支德才兼備的高素質法治隊伍至關重要。”所以，在實施人大依法監督的過程中，無論是法治思維的提升，還是法治方式的實施，最終都要落實到人員的法律素養上來。將符合“德才兼備”這一標準的高素質人才聚集起來以實現依法監督的目標，需要做好以下工作：

優化常委會組成人員結構。地方人大常委會作為地方國家權力機關的常設機關，要行使好重大事項決定權、監督權、人事任免權等，必然要求全體組成人員具備較高的政治素質、淵博的知識、強烈的民主法治意識和較強的知政議政能力。這是因為地方人大常委會的工作方式與其他國家機關不盡相同。行政機關實行的是“首長負責制”，重大的問題由政府常務會議或者全體會議討論決定，但不票決，行政首長有最終決定權。地方人大常委會實行合議制，集體討論決定問題、少數服從多數，“集體有權、個人無權”。在決定重大事項、人事任免表決和提出重要審議意見時，都嚴格執行“一人一票制”，過半數才能有效。因此，常委會的每一位組成人員都必須具備較高的個人素質。只有這樣，才能確保地方人大常委會履行好憲法和法律賦予的職責。

提高代表履職實效。人民代表大會的一切工作和活動，都必須堅持依照憲法和法律規定的程序進行。人大代表無論在人民代表大會會議期間行使代表權利，還是在人民代表大會閉會期間履行代表職責，都是依法執行代表職務的具體實踐。人大代表的人大意識、法治觀念如何，也能反映人民代表大會制度建設和社會主義民主法治建設的發展程度。因此，提高代表自身的法律素質就成為人大代表能否依法履職的關鍵。這就要求人大代表必須認真學習憲法和各項法律、法規以及人大工作的基本知識。通過學習，充分認識憲法和法律、法規在人民代表大會制度和人大代表活動中的重要地位，充分認識我國社會主義民主法治建設的重要意義，進一步提高法治觀念，增強依法參加管理國家和社會事務的能力，在社會主義民主與法治建設中起表率作用。

健全凝聚法治人才的制度機制。一方面，建立常委會法律專家智庫（或稱法律顧問團），通過購買服務的方式，聘請法學教師、律師、公證員、仲裁員等專業人才，組建法律專家智庫，為本級人大常委會法律咨詢、培訓提供智力支撐。另一方面，建立公職律師制度，實踐證明，公職律師和社會律師（法律顧問）的法治思維側重點是不同的，前者更能結合本單位的職責來處理法律問題，后者則側重于訴訟，法律實踐能力強。因此，公職律師與法律顧問相結合也是建設地方人大及常委會高素質人員隊伍的有益探索。■