地方環境立法理論基礎、問題識別與優化路徑

王威

（南京工業大學法政學院，江蘇南京 211816）

1 地方環境立法的理論基礎

1.1 可持續發展理論

可持續發展的概念是聯合國環境署理事會第15 屆會議確定的，即“可持續發展”是指既滿足當代人需求而又不能對后代人滿足需求構成危害的發展。”發展是人類社會永恒的主題和不懈的追求。對于可持續發展的我們應樹立正確認識：第一，可持續發展也是追求發展的，不僅需要整體協調發展，還要追求各個區域共同協調發展；第二，從縱向來說，當代人不能犧牲后代的利益謀求自身的發展；第三，可持續發展追求高效發展，追求經濟、社會、資源、環境等協調下的高效率發展。可持續發展既要求人們正確處理自身與自然的關系，以實現人類與自然協調發展。同時，也要求當代人的活動不能威脅后代人的生存發展，即代際公平；自己的活動不能危害他人的利益，即代內公平。所以，地方環境立法應當嵌入可持續發展作為其理論基礎。

1.2 生態文明論

生態文明是人類為了走出生態危機的困局、實現社會文明可持續發展而做出的具有重大歷史意義的理性抉擇。理論上主要觀點是“人類文明形態”說。他的核心觀點認為“生態文明是繼農業文明、工業文明之后的一種新的人類文明形態”。“生態文明是人類在利用自然界的同時又主動保護自然界、積極改善和優化人與自然關系而取得的物質成果、精神成果和制度成果的總和”。筆者認為，通過地方立法落實“生態文明”是必要的，因為“生態文明”不僅是理論界所關注的，也是《憲法》所規定的。在《憲法》所規定的“五位一體”建設中，生態文明既具有獨立地位，又貫穿于其他文明建設中。由于我國采用《憲法》間接保障主義，即《憲法》的規定需要依靠具體的法律才能予以落實。因而我們需要思考一個問題，無論在中央層面還是在地方層面的立法，都應落實生態文明要求。所以，地方立法應把“生態文明”嵌入地方立法作為其內核，這既是落實《憲法》26 條的規定，也是實現“生態文明”理論與地方立法的高度融合。

1.3 環境正義論

“環境正義”理論的實現是建立在人與人、人與自然相互融洽的關系之上，不僅需要市場這只“無形的手”，也要運用政府這只“有形的手”。所以，要想實現環境正義，需要進行生態文化教育，改變機械思維方式，提倡“生命共同體”理念。環境正義的解決一方面要控制好資本，使社會弱者能分享到自然利益，另一方面要在系統性、整體性等方面充分發揮政府的作用，做好整體開發利用和分享，使環境得到保護。只有在遵循生態環境優先而不是GDP 發展優先、集體利益優先而不是個人利益優先以及堅持“生命共同體”理念、“可持續發展”等原則下考慮生態權利與義務的一致，才能達到真正的環境正義。應尊重自然的系統性，摒棄機械思維方式，建立“人類命運共同體”的理念。地方立法也應重視自然的有機性和自然的整體性，發揮政府主導功能，鼓勵公眾參與，維護好每個人的生態權益。

2 地方生態環境保護立法問題識別

2.1 機械復制與重復立法現象嚴重

20 世紀70 年代以來，我國生態環境地方立法分別經歷了三個時期：（1）起步階段（1979-1989）。省級人大開始擁有地方立法權，內容大多是以城市市容環境為主。（2）發展階段（1989-2015）。發展階段此時地方性法規數量達到299 部。（3）繁榮階段（2015至今）。2015 年《立法法》賦予設區的市地方立法權后，生態環境地方立法進入新階段，國家、省、市三級聯動的格局初步形成。全國地方立法呈現百花齊放的良好局面，立法工作也有意識地對經濟社會各領域進行了全覆蓋，其中對生態環境保護立法開始逐漸重視，比重明顯增加。但是地方立法工作還存在經驗不足、地方立法沖動凸顯與立法能力薄弱等問題。所以大多的地方生態環境的立法更多偏向原則性的宏觀宣示，精細化程度不足，缺乏細致規范與深入落實。地方立法結構片面追求“高大上”的情況較為嚴重，各種生態環境地方立法片面追求結構的完整性，許多能夠通過“決定”等立法形式解決的事項卻在立法時追求“條例”等“結構完整”的立法形式，造成地方立法的機械復制、重復立法。

2.2 地方環境立法回應實踐需求不足

目前，基層反映比較大的問題之一是鄉鎮和街道在生態環境執法上缺乏足夠的法律手段。無論是國家立法還是地方立法，其執法權設置僅限于“縣以上人民政府”。地方立法既不能違反上位法的規定，又必須對實踐需求做出回應。《行政處罰法》第24 條的規定為賦予鄉鎮和街道行政處罰權提供完整和明確的法律依據，但目前還未形成統一的共識，各地對于該條的規定也在積極的探索。《行政處罰法》第24 條規定需要明晰以下幾點：一是縣區的政府哪些組成部門以及哪些行政處罰權可以下放至鄉鎮政府；二是考慮基層管理迫切的領域；三是應根據基層實際情況、承接條件等方面予以綜合考慮。目前，僅有河北省十三屆人大常委會第二十二次會議已通過《河北省鄉鎮和街道綜合行政執法條例》（以下簡稱“條例”），該條例細化新修訂的《行政處罰法》第24 條規定，制定出一些具有特色的制度，為鄉鎮和街道生態環境執法提供明確依據。

2.3 地方生態環境保護立法公眾參與不足

地方環境立法中已經高度重視生態環境領域專家學者的專業性意見，在立法過程中也將其意見或建議積極吸納進來。由于環境立法具有專業性與科學性，公眾參與環境立法必須基于健全的法律程序，通過座談會、聽證會等方式全面參與立法的活動。但是在目前現行的法律規定中，并未對公眾參與環境立法做出明確的程序性的規定，所以導致實踐層面較為混亂。在立法過程中對于公眾參與方面存在一定的缺失。這種缺失主要存在兩個方面：一是公眾參與渠道不足。目前，既有的渠道主要有立法研究、召開座談會、研討會、咨詢專家學者和實地考察等方式，但這些既有的渠道多流于形式或被漠視；二是公眾參與能力的不足的問題。如上所述，環境立法具有一定的科學性和專業性，對于公眾如何提高自身參與能力是擺在我們面前亟需要解決的問題。對于立法機關、政府等部門如何積極作為，幫助公眾提高自身的參與能力是非常有必要的。可以通過普法教育、新媒體宣傳等手段積極幫助公眾了解環境立法，當然這其中需要立法機關、政府等部門勇于擔當責任，使公眾不斷提高自身參與能力。

2.4 地方生態環境保護領域專業立法人才缺乏

衡量立法能力最重要的就是需要建立專業立法人才隊伍，地方環境立法若想有效承接立法權，亟需提高地方立法人才隊伍的綜合素質。所以，立法能力的強弱是其前提和保障。生態環境領域的立法具有專業性與科學性等特性，對于立法人才的要求非常高。雖然地方環境立法早已如火如荼的展開，但是仍然面臨一些困難,最主要是問題環境領域法律人才的匱乏，這也就是地方立法出現機械復制和重復最主要的原因。地方的環境立法如何才能精準地把握本區域內生態環境保護重點問題，可以做到因地制宜、“對癥下藥”立法，離不開專業的人才作為后盾。目前，地方環境立法工作存在經驗不足與地方立法沖動凸顯的問題，所以導致地方環境立法人才需求加大。因此，急需培養一批精通地方環境立法工作的人才為地方立法服務。

3 地方環境立法優化路徑

3.1 提升地方生態環境創制性立法

創制性立法，即充分發揮本區域的特點，針對特殊的地理環境、生態分布制定出符合地方特色的生態環境的立法。充分結合本地實際情況制定地方性環境立法，避免機械的復制和重復立法，做到在共性中把握個性，在差異中彰顯特色。目前，各地方在創制性立法中均有所探索有所發展，但創制性立法還遠遠不夠。還沒有完全形成在根本制度一致基礎上的“非根本制度落差”，或者至少這種獨特性不是特別明顯，其結果是對地方環境立法建設中獲得感不強。地方環境立法應以“不抵觸、有特色、可操作、不抄搬”為最基本的目標，地方性環境立法時應滿足本區域內生態環境保護的要求。不斷突出地方立法資源和立法特色，如《鹽城市黃海濕地保護條例》《鎮江市長江岸線資源保護條例》等一些具有地方特色的立法，其根據上位立法有針對性地根據或者上級立法授權創造性制定出具有地方特色的立法。所以，地方立法應集中關注本區域生態環境保護的重點領域，以此回應本區域亟需解決的生態環境保護問題，促使地方立法更具有針對性。

3.2 促使地方環境立法積極回應實踐需求

通過地方性法規細化上位法，賦權鄉鎮和街道行政執法權。按照權力法定原則的要求，政府能否作為行政執法的主體，可以在哪些行政管理領域作為行政執法的主體，以及具體行使哪些行政執法權力，都應當有具體法律、法規和規章作為合法性依據。河北省十三屆人大常委會第二十二次會議已通過《河北省鄉鎮和街道綜合行政執法條例》（以下簡稱“條例”），該條例細化新修訂的《行政處罰法》第24 條規定，在生態環境執法領域也適時制定出一些具有特色的制度，如明確下放事項的執法清單、建立日常巡查機制、應急防控機制等機制。目前，新修訂的《行政處罰法》第24 條規定執法權下放需要滿足一系列的條件，但有的鄉鎮和街道受限于當地經濟發展或者其他制約因素，現階段很難滿足《行政處罰法》第24 條的要求。所以地方環境立法還可以進行嵌入式立法，即規定“交警＋輔警”的執法模式。“交警+輔警”的執法模式在其他領域已有成熟經驗可供參考。“交警＋輔警”的執法模式即一方面只有法定機關才擁有執法權（交警），另一方面規定鄉鎮和街道在執法中擁有一些執行性、程序性職責（輔警）。一是原則規定鄉鎮和街道應當明確承擔環境保護職責的機構，根據實際工作需要配備生態環境保護專職或者兼職工作人員，落實生態環境保護相關要求。二是規定其承擔一些具體基本職責，如協助上級政府和相關部門依法處理生態環境污染糾紛和生態環境信訪輿情、建立日常巡查機制；進行生態環境保護宣傳等職責。

3.3 提升生態環境保護立法公眾參與

地方環境立法中不僅需要吸納生態環境領域專家學者的專業性意見，也應在立法過程中將公眾意見或建議積極吸納進來。公眾的意見或者建議被地方生態環境的立法所吸納，有利于提升公眾的環境保護意識。所以，應不斷提升公眾參與渠道與能力。一要全面拓寬公眾參與渠道。公眾參與需要構建多元化的渠道，因為既有的渠道多流于形式或被漠視。因此，應構建以人大、政府及部門網站為主導，以各種社會組織為補充的多種渠道，打造豐富、暢通的公眾參與平臺，充分采納公眾意見。二要提升公眾參與能力。最主要是讓公眾了解地方環境立法的運行規律，可以通過普法教育、輿論宣傳等手段。當然這其中需要立法機關、政府等部門勇于擔當責任，使公眾明晰地方環境立法事項、重點以及需要解決的問題，讓公眾知道該如何參與立法以及該做什么，以此提升公眾參與能力。

3.4 培養更多地方環境立法人才

目前，應積極加大地方生態環境保護領域立法人才的培養。首先，根據地方的立法需要探索人才培養的方法與渠道，形成良好的人才培養機制，為民主立法、科學立法、依法立法提供良好的供給。其次，要建立定期學習機制，采取定期講座、進修、專家授課等方式，以此提高地方立法人才專業知識儲備，提高理論與實踐能力。再次，加強與行政機關、司法機關、高校法學院之間協作機制，了解最新的執法、司法、理論動態，以此擴大視野和提升能力，為適應新時代地方環境立法工作積累經驗。最后，地方立法機關應加大引進的具備地方環境立法的人才。如何在以后的人才引進中適當兼顧或專項引進環境立法的專業人才，值得地方人大好好思考。

4 結論

地方環境保護立法時應凸顯可持續發展、生態文明論以及環境正義這三大理論，不斷使其與地方環境立法相融入。針對地方環境立法面臨的問題，應當不斷的促使地方進行創制性立法，做到“有特色、不抵觸”，積極回應實踐中面臨的需求，不斷提升公眾的參與能力，同時還應不斷吸納地方環境立法人才。