國外國家級檔案事業戰略規劃及其對我國“十四五”時期檔案事業高質量發展的啟示

肖鵬 趙慶香 盧心怡 張衍

摘？要：為了支撐和服務“十四五”時期檔案事業高質量發展，文章采用內容分析法，對國外具有代表性的國家級檔案館和檔案行業組織的最新戰略規劃進行研究，分析其戰略目標和實施策略，歸納世界檔案事業發展趨勢?；谏鲜鲅芯浚⒆阄覈鴮嶋H，對我國“十四五”時期檔案事業高質量發展提出了四點建議：擴大開放利用，提高檔案事業的社會能見度；加強行業話語，提升檔案人才的專業化水平；助力政府轉型，推進電子文件規范化管理；重視數字變革，拓寬檔案事業的未來發展道路。

關鍵詞：檔案事業；戰略規劃；“十四五”規劃；高質量發展

分類號：G279.1

Foreign National Archival Strategic Planning and its Enlightenment to the High-Quality Archives Development during the 14th Five-Year Plan Period in China

Xiao Peng1， Zhao Qingxiang1， Lu Xinyi2， Zhang Yan3

（1.School of Information Management of SunYat-sen University， Guangzhou， Guangdong 51000； 2.School of Business of University of Hong Kong， Hong Kong 999077； 3.Department of Library， Information and Archives of Shanghai University， Shanghai 200444）

Abstract：In order to support and serve the high-quality archives development during the 14th Five-Year Plan period in China， this paper adopts the content analysis method to study the latest strategic planning of representative national archives and archives organizations abroad， analyze their objectives and strategies， and summarize the development trend of world archives career. Based on the above research and Chinas reality， this paper puts forward some suggestions for the high-quality archives development during the 14th Five-Year Plan period： First， to strengthen the access and use of archives， and enhance the visibility of archival career. Second， to increase the discourse power of the archives industry and improve the professional level of archivists. Third， to provide assistance for government transformation and promote standardized management of electronic documents. Lastly， to attach importance to digital transformation and broaden the development path of archives career.

Keywords：Archives Career； Strategic Planning； The 14th Five-Year Plan； High-Quality Development

1？引言

“十四五”時期對于構建新發展格局、實現中華民族的偉大復興具有重要意義，為了落實《“十四五”全國檔案事業發展規劃》，更好地發揮檔案在黨和國家各項事業中的基礎性和支撐性作用[1]，對接世界檔案話語體系，有必要適當關注其他國家檔案事業的發展思路與探索方向，為推動我國檔案事業走向世界前列奠定基礎。

文章以國外“國家級檔案事業戰略規劃”為研究對象，經研究發現“國家級檔案事業戰略規劃”的編制主體主要涵蓋兩類：一是國家級檔案館，國家級檔案館作為國家檔案事業的主體，引領了各國檔案事業的發展方向；二是檔案行業組織，檔案行業組織作為檔案事業的發言者，在檔案行業中發揮了指導和規范作用。而戰略規劃是特定組織對未來一段時期內相關工作做出的整體性規劃，暗含一定的“預測”和“研判”成分[2]。相比一般的組織規劃，國家級檔案事業戰略規劃信息更為全面、戰略視野更為宏闊，往往更具參考價值。文章在全面調研的基礎上，批判性分析了世界范圍內重要的國家級檔案館和檔案行業組織的最新戰略規劃，并結合我國檔案事業“十四五”規劃布局，為推動我國檔案工作高質量發展提出建議。

2？研究方法

當前學界針對國外檔案事業戰略規劃的考察主要有兩種研究進路：一是從整體性視角出發，圍繞特定國家或機構的戰略規劃展開研究，特別是對美國檔案事業戰略規劃進行跟蹤調查[3][4]；二是從縱向的分析視角入手，關注檔案事業特定領域的戰略規劃，例如圖書檔案事業結盟合作[5]或數字轉型[6]等專項規劃。以上兩種進路雖在分析與討論層面富有深度，但在視野上過分聚焦于單一主體或單一領域，較難為國家檔案事業提供全局性、宏觀性參考。因此，文章采納第三種研究進路，即比較視域下多國檔案戰略規劃的綜合分析。這一進路的相關研究數量較少[7][8]，且近年來缺乏樣本及案例的更新。但宏闊的比較視野有助于廓清未來的形勢和挑戰，對于檔案事業規劃研究而言具有重要意義。

在2019年11月至2020年11月期間，研究團隊首先通過各機構官網搜集了10個發達國家的國家級檔案館和檔案行業組織的最新戰略規劃文本，并參考了國際檔案理事會（ICA）的戰略規劃：《賦能檔案事業和檔案職業——國際檔案理事會2021年至2024年戰略規劃》?；谝巹澋挠行?、機構的代表性等篩選標準，最終確定研究樣本為5個國家級檔案館、2個檔案行業組織的戰略規劃（見表1）。其中，美國國家檔案與文件管理署（NARA）雖然是美國聯邦獨立機構，但其戰略規劃即為美國國家檔案館戰略規劃，所以本文將其列入國家級檔案館行列。

研究團隊采用內容分析法，從機構簡介、規劃修訂背景、戰略目標、實施策略和規劃特點5個維度梳理了規劃文本的制定背景與主要內容。在此基礎上，以開放式編碼的形式處理了7份規劃文本的26個主要戰略方向/目標和147條實施策略，以目標與策略為分析重點，并結合相關研究文獻，采用扎根方法逐級歸納，最終提煉出5個戰略要點：開放獲取、數字轉型、協助政府、擴大宣傳和人才培養（見表2）。

經過聚類和辨析，可以發現上述5個戰略要點間存在一定的關聯，開放利用、人才培養和數字轉型側重于檔案行業內部戰略，有助于強化檔案機構或組織的基本職能，促進其專業能力的提升；協助政府、擴大宣傳則在一定程度上是面對新時代變化而作出的延伸戰略。

3？研究結果

3.1？開放獲?。荷罨瘷n案資源利用

研究結果顯示，相關戰略規劃主要從三個方面推動檔案資源開放利用：一是以活動和項目為中心，積極吸引公眾參與。如LAC的規劃中明確強調要利用展覽、推廣等形式，增進公眾對檔案館館藏的了解，促進公眾對加拿大各地圖書館和檔案館館藏與服務的利用。[9]二是重視用戶需求，推動不同利益相關主體的交流與互動。如NARA便提出了“完善設計與用戶體驗，理解用戶需求”[10]；而LAC則呼吁要“與各類型、各地的個人、組織和社區增加互動機會”[11]，在用戶參與的過程中深入了解用戶需求，同時幫助用戶認識檔案，不斷擴大檔案利用范圍。三是減少訪問障礙，提高檔案利用的便捷性。如ANZ計劃面向不同群體提供網頁輔助功能，減少不必要的訪問限制，幫助用戶順利獲取信息[12]；與ANZ類似，TNA和NAA也分別提出新建“包容的物理空間和虛擬空間”[13]或建設新站點[14]等措施，希望通過加強基礎設施建設改善用戶的檔案利用體驗。

3.2？人才培養：建設檔案人才隊伍

人才是事業的根本，面向新興技術時代培養檔案人才是保障檔案事業可持續發展的根本動力。兩大檔案工作者協會（SAA和ACA）和NARA，都將提升檔案工作者的知識技能、促進其職業發展作為自身的核心戰略目標之一。如SAA提出要保證檔案工作者“能夠接觸專業社群，訪問資源，以（幫助他們）在職業生涯中取得成就，提高效率”。[15]具體而言，強化檔案人才隊伍建設的主要方式如下：一是重視教育和培訓，包括檔案專業高等教育、繼續教育和專業培訓。如ACA要求“更新研究生教育的指導方針”，[16]創新檔案專業高等教育教學，順應時代發展。在會員的專業教育和培訓上，ACA還計劃通過“與其他協會合作，提供專業培訓機會”[17]來擴大教育和培訓的渠道。二是促進專業交流與對話，搭建交流平臺，增進伙伴關系。如SAA通過發行出版物的形式，提供專業領域內的最新思想和最佳實踐，幫助檔案工作者在行業交流中提升專業知識。[18]第三點也是最重要的一點，便是為檔案工作者提供明確的晉升和發展渠道。NARA承諾到2020年“95%的職位將向員工提供清晰、可實現的職業發展路徑”并幫助員工解決職業發展上的障礙[19]；SAA則鼓勵提高檔案工作者的領導能力，培養檔案組織和檔案行業未來的領導者。[20]

3.3？數字轉型：全面變革檔案工作

數字化轉型對傳統檔案工作提出了巨大挑戰。在這樣的背景下，擁抱數字轉型已成為必然的發展趨勢。TNA甚至提出“顛覆性的檔案館”概念，強調新時期的檔案館應不斷適應變化的環境，反思和改進實踐，呼吁檔案館要“掌握新技能，利用新技術，在數字時代重申其歷史使命”。 [21]

檔案工作數字化轉型的戰略措施主要涵蓋三個方面：第一，建設數字化館藏，實現檔案的長期保存和在線訪問。如NAA積極推動傳統館藏數字化，尤其是需要對那些有著高利用率并處于高風險狀態的館藏優先使用數字技術，以實現其長期保存[22]；NARA以檔案和相關目錄為數字化對象，計劃“實現5億頁文件的數字化”并“為國家檔案目錄中95%的館藏提供數字檔案目錄指引”。[23]第二，逐步實現檔案館業務流程數字化，提升數字時代檔案工作的整體效率。如NARA為實現電子檔案的自動化處理，制定了“建立符合現代電子文件管理的鑒定和預接收流程”“實現大宗電子文件的自動化處理”[24]等策略。第三，實現“服務數字化”，將館藏建設和業務改造轉化為服務動能，真正滿足數字時代的檔案需求。如NAA提出“重建位于堪培拉的國家檔案館，讓用戶擁有獨特的數字驅動體驗”[25]的策略，以拓展新型數字服務鏈條。

3.4？政務支持：構建新型文件規范

從國外國家級檔案組織的戰略實踐來看，檔案事業在助推政府治理能力與治理體系現代化的過程中發揮著重要作用。基本思路是以規范電子文件管理為切入點，支持構建開放型政府。具體來講，其戰略舉措包括：首先，制定相關政策、標準和目標，規范電子文件管理實踐。如NARA致力于“制定相關政策和流程”以及“向聯邦機構提供數字化指導和管理電子文件的標準”[26]，解決電子文件管理標準不統一、操作不規范的問題。同時，NARA在戰略規劃中采用目標倒逼機制，由檔案管理目標向電子文件處理過程倒逼，規范管理過程。 [27]該戰略明確提出“到2022年12月31日，NARA將盡可能不再接受傳統形式的永久或臨時文件，只接受電子形式和適當元數據形式的文件”。[28]其次，積極發揮相關機構在特定領域的業務指導功能。如NARA計劃“每年檢查10%的聯邦機構的文件管理實踐”[29]，推動聯邦機構以電子形式管理永久性文件；而NAA強調要評估和報告各機構落實《數字連續性2020政策》的進展。[30]此外，被調查的國家級檔案組織也關注人才隊伍能力對各機構信息管理實踐的重要影響。例如，NARA旨在變革檔案管理培訓內容，協助各聯邦機構建設一支“精通電子文件和數據管理”[31]的人才隊伍，為政府的電子文件管理提供人才保障。最后，國外檔案組織還通過提供信息查詢入口、輔助公共部門信息管理、追蹤政府決策過程等形式，協助打造新型政府。例如，ANZ便協助政府機構主動發布信息、推進政務公開，以構建“公開、透明、負責任”的政府機構。[32]

3.5？擴大宣傳：提升檔案社會影響力

提高社會民眾對檔案事業的認同，擴大檔案機構的社會影響力對于保障檔案事業可持續發展具有重要意義。多個國家級檔案館和檔案行業組織都設立了相應的戰略發展目標，而SAA和ACA更將“宣傳”作為其主要戰略方向之一。相關策略包括：第一，構建多元而深入的宣傳推廣體系。例如，SAA為實現“倡導檔案和檔案工作者（價值）”的戰略目標，針對檔案活動的多元主體，分別從檔案、決策者、管理者和使用者等角度制定了相應的宣傳策略。[33]ACA提出要重視社會檔案意識的培育，通過制訂內部響應方案、建立信息專業人員數據庫等方式保障協會的宣傳工作。[34]第二，構建社會合作關系，參與創造價值。如LAC在“合作交流/增加成果”中強調維護現有的合作伙伴關系，同時構建新型合作關系，擴大其在國內甚至世界舞臺上的影響力。[35]TNA提出要建設和發展“企業型檔案館”，從館藏和專業知識中發現“商業、研究和慈善”的前沿機會，以此來開放和推廣其館藏，創造機構價值，并實現機構的自我宣傳。[36]

4？啟示

盡管中外檔案事業的定位和體制機制存在一定區別，但全球檔案事業均面臨著相似的技術和環境變化。因此，分析國外國家級檔案事業戰略規劃可以幫助了解世界檔案事業的發展趨勢，為我國探索“十四五”時期檔案事業的創新發展之路提供參考。

4.1？擴大開放利用，提高檔案事業的社會能見度

檔案館的公共服務和檔案的有效利用是近年來學界、業界的重點關注議題之一。“十三五”時期全國檔案館共開放檔案17659萬卷（件），在檔案開放利用和公眾服務上成效顯著。[37]“十四五”期間，黨和國家相關事業不斷發展，人民群眾生活水平不斷提高，對檔案開放利用以及高質量服務的需求變得更加迫切。繼續推進檔案開放利用、提升檔案服務利用水平，既是我國檔案事業“十四五”時期的主要任務之一，也是世界檔案事業的主要發展方向，我國檔案行業可從減少檔案利用障礙和宣傳檔案利用兩方面綜合推進。

一方面，除了繼續依法開展檔案鑒定開放工作、建立健全檔案開發利用的規范和標準之外，還可參考TNA和NAA的策略，通過完善基礎設施、搭建檔案利用平臺的方式減少檔案利用障礙。例如，利用數字化手段，著力突破人力、空間的桎梏，為檔案遠程利用、異地查檔、跨館查檔提供技術和平臺支持。另一方面，則要積極了解檔案需求，宣傳檔案文化?？梢詮囊韵聨c著手：一是加大與各類型用戶和單位的互動，我國檔案館（室）不妨參考LAC的戰略，通過活動的形式了解本地區、本單位的檔案利用需求。正如徐擁軍、熊文景所言，中國檔案事業服務領域需要完成由“國家模式”向“社會模式”的轉型[38]，提升科技、文化、民生等領域的檔案服務，以社會需求為導向加大民生檔案開放利用力度；二是構建多元的合作伙伴關系，加強資源共建共享，改善檔案館的社會形象，擴大檔案事業的社會影響力；三是借鑒SAA針對多元主體開展的宣傳活動，面向不同對象有針對性地制定宣傳策略和宣傳材料。

4.2？加強行業話語，提升檔案人才的專業化水平

無論是夯實基礎性檔案工作，抑或是適應不斷變化的數字時代，專業化的檔案人才隊伍都是不可或缺的。盡管“十三五”時期我國檔案專家的示范帶頭作用發揮明顯，但是檔案專業人才數量不足、分布不均等問題依舊存在。“十四五”時期，我國檔案機構可考慮從以下三個方面提升檔案人才的專業化水平：一是重視檔案專業教育。在檔案教育中兼顧理論學習和實踐應用，鼓勵檔案行業與高校開展密切合作，明確社會對檔案人才的定位和需求，改進檔案專業教學方針和內容，在條件允許的情況下參與建設檔案學專業型碩士，助力構建新時代中國特色檔案學教育體系。[39]二是完善檔案工作者的培訓和考核機制。參考SAA和ACA兩大檔案行業組織的戰略規劃，我國檔案行業可以引入專業的技能目標設置，建立分級培訓機制，加強繼續教育，為在崗人員提供多方位、成體系的職業培訓。三是重視檔案工作者的職業發展，激發其職業熱情。借鑒NARA為檔案工作者設計清晰、明確的職業發展路徑的策略，我國檔案行業可以優化檔案工作者的職務晉升或職稱評定機制，建立健全檔案人才評價體系，激勵檔案工作者提升專業能力和領導力。

4.3？助力政府轉型，推進電子文件的規范化發展

相比傳統的數字檔案館建設，新時期檔案信息化工作更加重視與數字中國等國家戰略的銜接，電子文件和電子檔案的管理問題日益突出。而在深入推行文件管理數字轉型的進程中，政務支持是關鍵的戰略方向。具體而言，一方面，中國各地，尤其是發達地區正積極推進的數字政府已成為檔案單套制建設的重要外部動力，檔案部門迫切需要建立健全與數字政府相配套的數據基礎。因此，檔案部門應著力推動元數據統一標準的研究和制定，以規范電子文件的生成、歸檔和電子檔案的管理與利用。另一方面，除了要建立配套的數據基礎外，檔案主管部門還有必要探索創新管理體制與運作機制。例如參照NARA的戰略規劃，為各地電子文件的規范管理設置具體日程，在統一的戰略框架下，全面部署電子文件的管理和長期保存系統，完善配套的軟硬件資源。[40]

4.4？重視數字變革，拓寬檔案事業的未來發展道路

數字時代對電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性提出了挑戰，而新興的人工智能、區塊鏈等技術可以幫助檔案事業突破上述瓶頸。通過研究發現，與國外檔案事業關于數字變革的基礎性策略相比，中國部分發達地區檔案機構對于數字技術的應用已經趕超發達國家。在一定程度上，“數字變革”對于中國檔案事業的意義或許在于“超越”和“引領”?；诖搜信?，研究認為我國檔案行業具體可從以下方面部署檔案數字戰略：首先，穩步推進館藏資源的數字化建設，繼續檔案資源“存量數字化、增量電子化”[41]的目標，由小及大、由易到難，逐步建立體系化的數字原生檔案保存體系。其次是利用大數據、人工智能等相關技術不斷調整和改善檔案加工、管理流程，探索嶄新的業務范式。再者，著力推動智能化、數據化、可視化技術在檔案服務中的應用，建立具有中國特色、全球引領的檔案特色服務模式——當前日益崛起的“數字記憶平臺”實踐便是很好的范例。全面融合圖、檔、文、博、美以及社會力量，打造跨行業、跨領域的展示和利用平臺，滿足人民群眾日益增長的文化需求。[42]

注釋與參考文獻

[1][37]中華人民共和國國家檔案局.中辦國辦印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》[EB/OL].？[2021-07-05].？https：//www.saac.gov.cn/daj/ toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb5 5c890762868683.shtml.

[2]肖鵬，陳慧彤，何亞麗，方潤菁.我國“十四五”時期圖書館學研究的熱點問題[J].數字圖書館論壇，2020（4）：2-9.

[3]董慧珠.美國檔案事業發展戰略規劃的變化及啟示[J].北京檔案，？2015（11）：36-38.

[4]賀宇，孫曉紅，張曉雷.美國國家檔案與文件管理署2018—2022財年戰略規劃[J].蘭臺世界，2019（9）：94-96.

[5]馬海群.發達國家圖書檔案事業結盟與合作戰略規劃綜述[J].中國圖書館學報，？2012，38（4）：？21-28.

[6]代林序，陳怡，楊梓釩，等.數字轉型背景下檔案工作發展趨勢與對策研究：基于澳、美、加、英的戰略規劃解析[J].檔案與建設，？2019（5）：？38-42.

[7]馬海群.國外檔案戰略規劃的發展現狀及特點分析[J].檔案學通訊，？ 2012（4）：？8-11.

[8]章燕華，馮越男.外國國家檔案館戰略規劃比較研究及啟示[J].浙江檔案，2015（8）：7-11.

[9][11][35]Library？and？Archives？ Canada.？Library？And？Archives？Canada？ Three-year？Plan？2019-2022[EB/OL].？[2020-12-11].？http：//www.bac-lac. gc.ca/eng/about-us/publications/threeyear-plan-2019-2022/Documents/threeyear-plan-2019-2022.pdf.

[1 0][1 9][2 3][2 4][2 6][28][29][31]National？Archives？and？ Records？Administration.？NARA？2018-2022？Strategic？Plan[EB/OL].？[2020-12-11].https：//www.archives.gov/files/ about/plans-reports/strategic-plan/2018/ strategic-plan-2018-2022.pdf.

[12][32]Archives？New？Zealand.？ Archives？2057？Strategy[EB/OL].？[2020-12-11].？https：//archives.govt. nz/files/Archives%202057%20Strategy%20-%20English.

[13][21][36]The？National？ Archives.？Archives？for？Everyone？2019-23[EB/OL].？[2020-12-11].？https：//www.nationalarchives.gov.uk/about/ourrole/plans-policies-performance-andprojects/our-plans/archives-for-everyone/.

[14][22][25][30]National？ Archives？of？Australia.？Archives？2020？ Strategic？Plan[EB/OL].？[2020-12-11].？ https：//www.naa.gov.au/about-us/ourorganisation/accountability-and-reporting/ archives-2020-strategic-plan.

[15][18][20][33]Society？ of？American？Archivists.？Strategic？Plan？ 2020-2022[EB/OL].？[2020-12-11]. https：//www2.archivists.org/sites/all/ files/2020-2022%20Strategic%20Plan_ For%20Posting_0519.pdf.

[16][17][34]Association？of？ Canadian？Archivists.？Moving？Forward？ Together，？ACA？Strategic？Plan，？2018-2021[EB/OL].？[2020-12-11].？https：//archivists.ca/resources/Documents/ Governance%20and%20Structure/ ACA%20Strategic%20Plan%202018-2021.pdf.

[27]馮惠玲，加小雙.數字轉型背景下美國電子文件管理戰略布局與行動探析[J].檔案學通訊，2015（6）：44-51.

[38]徐擁軍，熊文景.“十四五”規劃編制的基本思路[N].中國檔案報，2020-10-19（003）.

[39]張斌，楊文.論新時代中國特色檔案學話語體系的構建[J].檔案學通訊，2019（5）：4-12.

[40]馮惠玲.走向單軌制電子文件管理[J].檔案學研究，2019（1）：88-94.

[41]新華社.我國檔案工作逐步落實“存量數字化、增量電子化”的信息化戰略[EB/OL].[2020-12-11]. http：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/23/ content_5152089.htm.

[42]馮惠玲.數字記憶：文化記憶的數字宮殿[J].中國圖書館學報，2020，46（3）：4-16.