黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，哪里是重點

作為我國重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動和經(jīng)濟發(fā)展的重要區(qū)域，黃河流域?qū)⒂瓉硇乱惠喼卮蟀l(fā)展機遇。

日前，《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，提出構(gòu)建形成黃河流域“一軸兩區(qū)五極”的發(fā)展動力格局，促進地區(qū)間要素合理流動和高效集聚。

這是繼京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展之后的又一大國家戰(zhàn)略。

破解黃河流域五大發(fā)展難題

黃河是我國重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動和經(jīng)濟發(fā)展的重要區(qū)域，在國家發(fā)展大局和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。但多年來，黃河一直“體弱多病”，生態(tài)本底差，水資源十分短缺，水土流失嚴(yán)重，資源環(huán)境承載能力弱，沿黃各省區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題尤為突出。《規(guī)劃綱要》總結(jié)，黃河的問題綜合表現(xiàn)在“五個最大”：

黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。上中游大部分地區(qū)位于400毫米等降水量線以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量為446毫米，僅為長江流域的40%;多年平均水資源總量為647億立方米，不到長江的7%;水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超40%的生態(tài)警戒線。

黃河流域最大的問題是生態(tài)脆弱。黃河流域生態(tài)脆弱區(qū)分布廣、類型多，環(huán)境污染積重較深，水質(zhì)總體差于全國平均水平。

黃河流域最大的威脅是洪水。水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，下游泥沙淤積、河道擺動、“地上懸河”等老問題尚未徹底解決，下游灘區(qū)仍有近百萬人受洪水威脅。

黃河流域最大的短板是高質(zhì)量發(fā)展不充分。沿黃各省區(qū)產(chǎn)業(yè)倚能倚重、低質(zhì)低效問題突出，以能源化工、原材料、農(nóng)牧業(yè)等為主導(dǎo)的特征明顯，缺乏具有較強競爭力的新興產(chǎn)業(yè)集群。

黃河流域最大的弱項是民生發(fā)展不足。沿黃各省區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等歷史欠賬較多，城鄉(xiāng)居民收入水平低于全國平均水平。

在構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護方面，《規(guī)劃綱要》提出了“一帶五區(qū)多點”空間布局。“一帶”，是指以黃河干流和主要河湖為骨架，連通青藏高原、黃土高原、北方防沙帶和黃河口海岸帶的沿黃河生態(tài)帶。“五區(qū)”，是指以三江源、秦嶺、祁連山、六盤山、若爾蓋等重點生態(tài)功能區(qū)為主的水源涵養(yǎng)區(qū)，以內(nèi)蒙古高原南緣、寧夏中部等為主的荒漠化防治區(qū)，以青海東部、隴中隴東、陜北、晉西北、寧夏南部黃土高原為主的水土保持區(qū)，以渭河、汾河、涑水河、烏梁素海為主的重點河湖水污染防治區(qū)，以黃河三角洲濕地為主的河口生態(tài)保護區(qū)。“多點”，是指藏羚羊、雪豹、野牦牛、土著魚類、鳥類等重要野生動物棲息地和珍稀植物分布區(qū)。

資料顯示，早在上世紀(jì)90年代，黃河水資源利用率就高達(dá)73%，遠(yuǎn)超40%的“國際紅線”，過度用水導(dǎo)致頻繁斷流。1997年，黃河斷流226天，斷流河段長達(dá)704公里，占下游河道長度的90%。因此，《規(guī)劃綱要》在水資源方面的“著墨”頗多。水資源配置成為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的最大考量之一。

《規(guī)劃綱要》提出，“著力優(yōu)化水資源配置”“堅持量水而行、節(jié)水優(yōu)先”，把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)用水結(jié)構(gòu)，深化用水制度改革，用市場手段倒逼水資源節(jié)約集約利用，推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。

《規(guī)劃綱要》還在多個章、節(jié)提出了水資源保護和使用的具體要求。比如，加強上游水源涵養(yǎng)能力建設(shè)，筑牢“中華水塔”，保護重要水源補給地，發(fā)展高效旱作農(nóng)業(yè)，實施最嚴(yán)格的水資源保護利用制度，全面實施深度節(jié)水控水行動，以節(jié)約用水?dāng)U大發(fā)展空間等。

《規(guī)劃綱要》明確，實行水資源消耗總量和強度雙控，暫停水資源超載地區(qū)新增取水許可，嚴(yán)格限制水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)城市發(fā)展規(guī)模、高耗水項目建設(shè)和大規(guī)模種樹。堅決抑制不合理用水需求，堅決遏制“造湖大躍進”。以國家公園、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、珍稀物種棲息地等為重點區(qū)域，清理整治過度的小水電開發(fā)。同時，科學(xué)配置全流域水資源。

構(gòu)建“一軸兩區(qū)五極”格局

《規(guī)劃綱要》提出，要構(gòu)建形成黃河流域“一軸兩區(qū)五極”的發(fā)展動力格局，促進地區(qū)間要素合理流動和高效集聚。

具體來看，“一軸”是指依托新亞歐大陸橋國際大通道，串聯(lián)上中下游和新型城市群，以先進制造業(yè)為主導(dǎo)、以創(chuàng)新為主要動能的現(xiàn)代化經(jīng)濟廊道。“兩區(qū)”是指以黃淮海平原、汾渭平原、河套平原為主要載體的糧食主產(chǎn)區(qū)和以山西、鄂爾多斯盆地為主的能源富集區(qū)，加快農(nóng)業(yè)、能源現(xiàn)代化發(fā)展。“五極”是指山東半島城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群、黃河“幾”字彎都市圈和蘭州-西寧城市群等，這些是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展增長極和黃河流域人口、生產(chǎn)力布局的主要載體。

黃河流域農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)較好，糧食和肉類產(chǎn)量占全國1/3左右。煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源儲量豐富，是我國重要的能源、化工、原材料和基礎(chǔ)工業(yè)基地。

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究室主任劉云中表示，我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，黃河流域發(fā)展相對較晚，但通過合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，能夠形成帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的動力源。要促進產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長動力源，進而帶動經(jīng)濟總體效率提升。要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，提高資源配置效率。要發(fā)揮比較優(yōu)勢，完善空間治理，對重點開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源地區(qū)等制定差異化政策，分類精準(zhǔn)施策。同時，保障民生底線，提升民生保障質(zhì)量水平。

哪些城市被委以重任

黃河流域覆蓋的9省市，涉及濟南、鄭州、西安、太原、呼和浩特、蘭州、西寧、銀川等多個省會城市。

據(jù)不完全統(tǒng)計，在規(guī)劃中，西安被提及12次，鄭州9次，蘭州7次，濟南、西寧各4次，太原、呼和浩特各3次。其中，從城鎮(zhèn)層級來看，西安、鄭州是國家中心城市，濟南則是下一個國家中心城市的有力競爭者。從經(jīng)濟體量和城市規(guī)模來看，西安、鄭州、濟南都是萬億GDP城市，且均為特大城市，在整個北方可謂舉足輕重。

規(guī)劃對這些省會城市著墨頗多，寄希望極大：

1. 增強鄭州、西安、呼和浩特等國家級互聯(lián)網(wǎng)骨干直聯(lián)點功能。

2. 加快西安國際航空樞紐和鄭州國際航空貨運樞紐建設(shè)，提升濟南、呼和浩特、太原、銀川、蘭州、西寧等區(qū)域樞紐機場功能。

3. 支持蘭州新區(qū)、西咸新區(qū)等國家級新區(qū)和鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)做精做強主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

4. 推動西寧至成都、西安至十堰、重慶至西安等鐵路重大項目實施。

5. 支持西安、洛陽、開封、大同等城市保護和完善歷史風(fēng)貌特色。

6. 培育西安、鄭州等中歐班列樞紐城市，發(fā)展依托班列的外向型經(jīng)濟。

7. 支持西安、鄭州、濟南等沿黃大城市，強化國際交往功能，建設(shè)黃河流域?qū)ν忾_放門戶。

8. 建設(shè)鄭洛西高質(zhì)量發(fā)展合作帶……

拋開規(guī)劃給予的政策利好，西安、鄭州、濟南本身發(fā)展勢頭強勁，有望成為縮小南北差距的重要抓手，成為北方“翻盤”的希望。

從過去10年GDP增長情況來看，西安、鄭州增幅分別高達(dá)209.1%、197%，雙雙躋身前十;濟南增幅為159.3%，同樣位居前列。可見，三大省會正在成為北方地區(qū)重要的經(jīng)濟增長源，且為北方留下了大量的本地高學(xué)歷人才和勞動力人口。

當(dāng)然，三大省會不是黃河流域發(fā)展的前部，其他重點城市諸如蘭州、太原、呼和浩特，以及省域副中心城市的洛陽、榆林等，也將發(fā)揮積極作用。

這方面，規(guī)劃指出：充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，推動特大城市瘦身健體，有序建設(shè)大中城市，推進縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項。

這意味著，眾多副中心城市也將迎來新的發(fā)展契機。

（本刊編輯綜合整理）