國(guó)家政策對(duì)都市圈軌道交通發(fā)展的影響研究

文/任兵杰，中鐵協(xié)工程咨詢有限公司

2021年，“十四五”開(kāi)局之年，無(wú)疑也是軌道交通轉(zhuǎn)型發(fā)展的一年。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，城市群、都市圈逐步成為經(jīng)濟(jì)載體，高鐵促進(jìn)了城市群、都市圈在大的國(guó)土空間上的布局，城市軌道交通（地鐵和輕軌）促進(jìn)了中心城市的成長(zhǎng)，大部分中心城市開(kāi)始由全域城市化向城市群、都市圈發(fā)展。

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化；《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號(hào)）提出，打造軌道上的都市圈。統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件地區(qū)編制都市圈軌道交通規(guī)劃，推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。探索都市圈中心城市軌道交通適當(dāng)向周邊城市（鎮(zhèn)）延伸。統(tǒng)籌布局都市圈城際鐵路線路和站點(diǎn)，完善城際鐵路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，有序推進(jìn)城際鐵路建設(shè)，充分利用普速鐵路和高速鐵路等提供城際列車服務(wù)。創(chuàng)新運(yùn)輸服務(wù)方式，提升城際鐵路運(yùn)輸效率。大力發(fā)展都市圈市域（郊）鐵路，通過(guò)既有鐵路補(bǔ)強(qiáng)、局部線路改擴(kuò)建、站房站臺(tái)改造等方式，優(yōu)先利用既有資源開(kāi)行市域（郊）列車；有序新建市域（郊）鐵路，將市域（郊）鐵路運(yùn)營(yíng)納入城市公共交通系統(tǒng)。探索都市圈軌道交通運(yùn)營(yíng)管理“一張網(wǎng)”，推動(dòng)中心城市、周邊城市（鎮(zhèn)）、新城新區(qū)等軌道交通有效銜接，加快實(shí)現(xiàn)便捷換乘，更好適應(yīng)通勤需求。）可以看出，都市圈軌道交通包含鐵路開(kāi)行城際列車、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通，這四種軌道交通迎來(lái)了不同的發(fā)展階段。

“十四五”規(guī)劃綱要中的軌道交通

隨著《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》全文印發(fā)，城市群和都市圈軌道交通發(fā)展重點(diǎn)進(jìn)一步明晰。其中，《目標(biāo)綱要》提出，要推進(jìn)城市群都市圈交通一體化，加快城際鐵路、市域（郊）鐵路建設(shè)，構(gòu)建高速公路環(huán)線系統(tǒng)，有序推進(jìn)城市軌道交通發(fā)展。城市群和都市圈軌道交通重點(diǎn)工程：新增城際鐵路和市域（郊）鐵路運(yùn)營(yíng)里程3000公里，基本建成京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)軌道交通網(wǎng)。新增城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程3000公里。十四五期間，城際鐵路、市域（郊）鐵路建設(shè)預(yù)計(jì)將會(huì)迎來(lái)發(fā)展的小高潮，城市軌道交通步入有序發(fā)展時(shí)期。

相關(guān)政策

都市圈軌道交通的發(fā)展離不開(kāi)相關(guān)政策的支撐和約束，目前都市圈軌道交通發(fā)展主要依據(jù)的政策有：

序號(hào) 文件 文號(hào)1 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)國(guó)辦發(fā)〔2 0 1 8〕5 2號(hào)2 國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)改規(guī)劃〔2 0 1 9〕3 2 8號(hào)3國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委等單位關(guān)于推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展意見(jiàn)的通知國(guó)辦函〔2 0 2 0〕1 1 6號(hào)4國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委等單位關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見(jiàn)的通知國(guó)辦函〔2 0 2 1〕2 7號(hào)

（一）國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)）

該文件規(guī)范了城市軌道交通報(bào)批條件和報(bào)批程序，提出城市軌道交通項(xiàng)目（不含有軌電車）由省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)根據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，按照相關(guān)程序?qū)徟ê藴?zhǔn)），未列入建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目不得審批（核準(zhǔn)），嚴(yán)禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗(yàn)線、旅游線等名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌項(xiàng)目。

國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)序號(hào) 審批條件 地鐵 輕軌1 一般公共財(cái)政預(yù)算收入 >300億 >150億2 地區(qū)生產(chǎn)總值 >3000億 >1500億3 市區(qū)人口 >300萬(wàn) >150萬(wàn)4 初期客運(yùn)強(qiáng)度 ≥0.7萬(wàn)人次/日.km≥0.4萬(wàn)人次/日.km 5 遠(yuǎn)期客流規(guī)模（高峰小時(shí)） >3萬(wàn)人/h >1.5萬(wàn)人/h

關(guān)注重點(diǎn)：一是財(cái)政出資比例，除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目外，項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金；二是審批時(shí)機(jī)，原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施最后一年或規(guī)劃項(xiàng)目總投資完成70%以上的，方可開(kāi)展新一輪建設(shè)規(guī)劃報(bào)批工作。建設(shè)規(guī)劃調(diào)整應(yīng)在完成規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估后予以統(tǒng)籌考慮，原則上不得新增項(xiàng)目。（3）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)舉債融資不符合法律法規(guī)或未落實(shí)償債資金來(lái)源的城市軌道交通項(xiàng)目，發(fā)展改革部門(mén)不得審批（核準(zhǔn)）；對(duì)列入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批（核準(zhǔn)）其新項(xiàng)目。城市政府要合理控制城市軌道交通企業(yè)負(fù)債率，對(duì)企業(yè)負(fù)債率過(guò)高的應(yīng)采取有效措施降低債務(wù)，并暫停開(kāi)工建設(shè)新項(xiàng)目。

（二）國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號(hào)）

打造軌道上的都市圈。統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件地區(qū)編制都市圈軌道交通規(guī)劃，推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。

（三）國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委等單位關(guān)于推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展意見(jiàn)的通知（國(guó)辦函〔2020〕116號(hào)）

建設(shè)條件：?jiǎn)纬掏ㄐ袝r(shí)間<1小時(shí)；設(shè)計(jì)速度:100—160公里/小時(shí)；早晚高峰發(fā)車間隔<10分鐘；敷設(shè)方式：原則上以地面建設(shè)為主，困難路段可考慮采用高架方式，進(jìn)出樞紐的個(gè)別路段可研究采用地下方式；控制工程造價(jià)：新建線路直接工程費(fèi)用一般不高于同一地區(qū)輕軌工程費(fèi)用的75%。

關(guān)注重點(diǎn)：都市圈所在地城市政府是發(fā)展市域（郊）鐵路的責(zé)任主體。對(duì)符合市域（郊）鐵路功能定位和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求的市域快軌、市域快線、市域鐵路等，統(tǒng)籌納入市域（郊）鐵路規(guī)劃管理。規(guī)劃范圍主要在城市行政區(qū)域內(nèi)，對(duì)具有同城化趨勢(shì)、通勤需求較高的毗鄰城市（鎮(zhèn)）可予以延伸覆蓋。跨越城市行政區(qū)域的規(guī)劃編制及實(shí)施由省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)做好統(tǒng)籌。都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃的報(bào)批和審核，比照城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃管理的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并做好與國(guó)土空間規(guī)劃等銜接。嚴(yán)禁以新建市域（郊）鐵路名義變相建設(shè)地鐵、輕軌項(xiàng)目。

（四）國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委等單位關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見(jiàn)的通知（國(guó)辦函〔2021〕27號(hào)）

國(guó)家級(jí)鐵路發(fā)展規(guī)劃包括鐵路中長(zhǎng)期規(guī)劃和鐵路五年發(fā)展規(guī)劃。各地要根據(jù)國(guó)家級(jí)鐵路發(fā)展規(guī)劃，按照需求導(dǎo)向、效益為本的原則，編制城際、市域（郊）等區(qū)域性鐵路發(fā)展規(guī)劃并按程序報(bào)批。嚴(yán)禁以新建城際鐵路、市域（郊）鐵路名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌。規(guī)劃建設(shè)城際鐵路線路，原則上采用時(shí)速200公里及以下標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)單位要加強(qiáng)對(duì)客流密度等技術(shù)指標(biāo)的論證審核，對(duì)數(shù)據(jù)造假等行為依法依規(guī)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主，項(xiàng)目業(yè)主可自主選擇建設(shè)運(yùn)營(yíng)方式。

都市圈軌道交通發(fā)展的幾個(gè)影響因素

在筆者看來(lái)，這是幾個(gè)關(guān)鍵性的因素：

1．中心城市的城市軌道交通。城市群都市圈以中心城市為中心成長(zhǎng)，同樣軌道交通網(wǎng)絡(luò)化建立在中心城市的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，通過(guò)中心城市城市軌道交通的延伸或者以該網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)新建市域鐵路、城際鐵路促使都市圈網(wǎng)絡(luò)化形成。都市圈內(nèi)中心城市的城市軌道交通要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化同樣需要客流和經(jīng)濟(jì)財(cái)政能力的保障。

2、客流。城市群都市圈軌道交通可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。相關(guān)政策和文件中無(wú)論是人口還是客流條件的要求最終目的都是發(fā)展軌道交通要有客流。作為公益性基礎(chǔ)設(shè)施，客流良好會(huì)帶來(lái)社會(huì)正效應(yīng)的產(chǎn)生，反之客流差會(huì)產(chǎn)生社會(huì)負(fù)效應(yīng)。近年來(lái)，運(yùn)營(yíng)線路客流成為大眾關(guān)注的重點(diǎn)。客流指標(biāo)在相關(guān)政策文件中越來(lái)越受到重視。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)【國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)】》僅僅提出了客流指標(biāo)：擬建地鐵、輕軌線路初期客運(yùn)強(qiáng)度分別不低于每日每公里0.7萬(wàn)人次、0.4萬(wàn)人次，遠(yuǎn)期客流規(guī)模分別達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬(wàn)人次以上、1萬(wàn)人次以上。而《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委等單位關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見(jiàn)的通知【國(guó)辦函〔2021〕27號(hào)】》則提出：有關(guān)單位要加強(qiáng)對(duì)客流密度等技術(shù)指標(biāo)的論證審核，對(duì)數(shù)據(jù)造假等行為依法依規(guī)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。未來(lái)不排除會(huì)應(yīng)用到城市軌道交通中。

3．經(jīng)濟(jì)財(cái)政能力。都市圈軌道交通發(fā)展建設(shè)的保障。財(cái)政出資能力和軌道交通的建設(shè)主體和出資比例有關(guān)。經(jīng)濟(jì)財(cái)政能力不僅是建設(shè)的保障，而且會(huì)影響到后續(xù)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧和運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)【國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)】》提出：項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金。對(duì)列入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批（核準(zhǔn)）其新項(xiàng)目。

《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委等單位關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見(jiàn)的通知【國(guó)辦函〔2021〕27號(hào)】》：建立健全鐵路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)地方項(xiàng)目出資能力、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧能力等審核，合理控制債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、超出財(cái)政承受能力地區(qū)的鐵路建設(shè)。

4．多網(wǎng)融合。確切的說(shuō)是城市群都市圈軌道交通發(fā)展的目標(biāo)或者規(guī)劃的必要考量因素。雖然目前沒(méi)有明確的控制指標(biāo)，但以各類文件中出現(xiàn)的頻率和頻次來(lái)看，未來(lái)會(huì)是重點(diǎn)考量因素之一。多網(wǎng)融合建立的基礎(chǔ)是在清晰的功能層次定位：市域鐵路就是市域鐵路，城際鐵路就是城際鐵路。以市域鐵路或者城際鐵路名義建設(shè)市域快線或市域快軌的路子大概率走不通了。

“十四五”無(wú)疑會(huì)迎來(lái)市域鐵路、城際鐵路發(fā)展時(shí)期，城市軌道交通和高鐵就目前政策看，會(huì)有一定收縮，但不管哪種軌道交通，發(fā)展的基礎(chǔ)都是客流。