國家政策對都市圈軌道交通發展的影響研究

文/任兵杰，中鐵協工程咨詢有限公司

2021年，“十四五”開局之年，無疑也是軌道交通轉型發展的一年。經過多年發展，城市群、都市圈逐步成為經濟載體，高鐵促進了城市群、都市圈在大的國土空間上的布局，城市軌道交通（地鐵和輕軌）促進了中心城市的成長，大部分中心城市開始由全域城市化向城市群、都市圈發展。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：加快城市群和都市圈軌道交通網絡化；《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（發改規劃〔2019〕328號）提出，打造軌道上的都市圈。統籌考慮都市圈軌道交通網絡布局，構建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件地區編制都市圈軌道交通規劃，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”。探索都市圈中心城市軌道交通適當向周邊城市（鎮）延伸。統籌布局都市圈城際鐵路線路和站點，完善城際鐵路網絡規劃，有序推進城際鐵路建設，充分利用普速鐵路和高速鐵路等提供城際列車服務。創新運輸服務方式，提升城際鐵路運輸效率。大力發展都市圈市域（郊）鐵路，通過既有鐵路補強、局部線路改擴建、站房站臺改造等方式，優先利用既有資源開行市域（郊）列車；有序新建市域（郊）鐵路，將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統。探索都市圈軌道交通運營管理“一張網”，推動中心城市、周邊城市（鎮）、新城新區等軌道交通有效銜接，加快實現便捷換乘，更好適應通勤需求。）可以看出，都市圈軌道交通包含鐵路開行城際列車、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通，這四種軌道交通迎來了不同的發展階段。

“十四五”規劃綱要中的軌道交通

隨著《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》全文印發，城市群和都市圈軌道交通發展重點進一步明晰。其中，《目標綱要》提出，要推進城市群都市圈交通一體化，加快城際鐵路、市域（郊）鐵路建設，構建高速公路環線系統，有序推進城市軌道交通發展。城市群和都市圈軌道交通重點工程：新增城際鐵路和市域（郊）鐵路運營里程3000公里，基本建成京津冀、長三角、粵港澳大灣區軌道交通網。新增城市軌道交通運營里程3000公里。十四五期間，城際鐵路、市域（郊）鐵路建設預計將會迎來發展的小高潮，城市軌道交通步入有序發展時期。

相關政策

都市圈軌道交通的發展離不開相關政策的支撐和約束，目前都市圈軌道交通發展主要依據的政策有：

序號 文件 文號1 國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見國辦發〔2 0 1 8〕5 2號2 國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見發改規劃〔2 0 1 9〕3 2 8號3國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展意見的通知國辦函〔2 0 2 0〕1 1 6號4國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關于進一步做好鐵路規劃建設工作意見的通知國辦函〔2 0 2 1〕2 7號

（一）國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見（國辦發〔2018〕52號）

該文件規范了城市軌道交通報批條件和報批程序，提出城市軌道交通項目（不含有軌電車）由省級發展改革部門根據國家批準的城市軌道交通建設規劃，按照相關程序審批（核準），未列入建設規劃的項目不得審批（核準），嚴禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗線、旅游線等名義違規變相建設地鐵、輕軌項目。

國辦發〔2018〕52號序號 審批條件 地鐵 輕軌1 一般公共財政預算收入 >300億 >150億2 地區生產總值 >3000億 >1500億3 市區人口 >300萬 >150萬4 初期客運強度 ≥0.7萬人次/日.km≥0.4萬人次/日.km 5 遠期客流規模（高峰小時） >3萬人/h >1.5萬人/h

關注重點：一是財政出資比例，除城市軌道交通建設規劃中明確采用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金；二是審批時機，原則上本輪建設規劃實施最后一年或規劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設規劃報批工作。建設規劃調整應在完成規劃實施中期評估后予以統籌考慮，原則上不得新增項目。（3）債務風險，對舉債融資不符合法律法規或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目，發展改革部門不得審批（核準）；對列入地方政府債務風險預警范圍的城市，應暫緩審批（核準）其新項目。城市政府要合理控制城市軌道交通企業負債率，對企業負債率過高的應采取有效措施降低債務，并暫停開工建設新項目。

（二）國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見（發改規劃〔2019〕328號）

打造軌道上的都市圈。統籌考慮都市圈軌道交通網絡布局，構建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件地區編制都市圈軌道交通規劃，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”。

（三）國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展意見的通知（國辦函〔2020〕116號）

建設條件：單程通行時間<1小時；設計速度:100—160公里/小時；早晚高峰發車間隔<10分鐘；敷設方式：原則上以地面建設為主，困難路段可考慮采用高架方式，進出樞紐的個別路段可研究采用地下方式；控制工程造價：新建線路直接工程費用一般不高于同一地區輕軌工程費用的75%。

關注重點：都市圈所在地城市政府是發展市域（郊）鐵路的責任主體。對符合市域（郊）鐵路功能定位和技術標準相關要求的市域快軌、市域快線、市域鐵路等，統籌納入市域（郊）鐵路規劃管理。規劃范圍主要在城市行政區域內，對具有同城化趨勢、通勤需求較高的毗鄰城市（鎮）可予以延伸覆蓋。跨越城市行政區域的規劃編制及實施由省級發展改革部門做好統籌。都市圈市域（郊）鐵路建設規劃的報批和審核，比照城市軌道交通建設規劃管理的相關規定執行，并做好與國土空間規劃等銜接。嚴禁以新建市域（郊）鐵路名義變相建設地鐵、輕軌項目。

（四）國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關于進一步做好鐵路規劃建設工作意見的通知（國辦函〔2021〕27號）

國家級鐵路發展規劃包括鐵路中長期規劃和鐵路五年發展規劃。各地要根據國家級鐵路發展規劃，按照需求導向、效益為本的原則，編制城際、市域（郊）等區域性鐵路發展規劃并按程序報批。嚴禁以新建城際鐵路、市域（郊）鐵路名義違規變相建設地鐵、輕軌。規劃建設城際鐵路線路，原則上采用時速200公里及以下標準。有關單位要加強對客流密度等技術指標的論證審核，對數據造假等行為依法依規嚴肅問責。城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以有關地方和企業出資為主，項目業主可自主選擇建設運營方式。

都市圈軌道交通發展的幾個影響因素

在筆者看來，這是幾個關鍵性的因素：

1．中心城市的城市軌道交通。城市群都市圈以中心城市為中心成長，同樣軌道交通網絡化建立在中心城市的城市軌道交通網絡基礎上，通過中心城市城市軌道交通的延伸或者以該網絡為基礎新建市域鐵路、城際鐵路促使都市圈網絡化形成。都市圈內中心城市的城市軌道交通要實現網絡化同樣需要客流和經濟財政能力的保障。

2、客流。城市群都市圈軌道交通可持續發展的基礎。相關政策和文件中無論是人口還是客流條件的要求最終目的都是發展軌道交通要有客流。作為公益性基礎設施，客流良好會帶來社會正效應的產生，反之客流差會產生社會負效應。近年來，運營線路客流成為大眾關注的重點。客流指標在相關政策文件中越來越受到重視。

《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見【國辦發〔2018〕52號】》僅僅提出了客流指標：擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。而《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關于進一步做好鐵路規劃建設工作意見的通知【國辦函〔2021〕27號】》則提出：有關單位要加強對客流密度等技術指標的論證審核，對數據造假等行為依法依規嚴肅問責。未來不排除會應用到城市軌道交通中。

3．經濟財政能力。都市圈軌道交通發展建設的保障。財政出資能力和軌道交通的建設主體和出資比例有關。經濟財政能力不僅是建設的保障，而且會影響到后續運營補虧和運營服務水平。《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見【國辦發〔2018〕52號】》提出：項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。對列入地方政府債務風險預警范圍的城市，應暫緩審批（核準）其新項目。

《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關于進一步做好鐵路規劃建設工作意見的通知【國辦函〔2021〕27號】》：建立健全鐵路債務風險監測預警機制，加強地方項目出資能力、運營補虧能力等審核，合理控制債務負擔較重、超出財政承受能力地區的鐵路建設。

4．多網融合。確切的說是城市群都市圈軌道交通發展的目標或者規劃的必要考量因素。雖然目前沒有明確的控制指標，但以各類文件中出現的頻率和頻次來看，未來會是重點考量因素之一。多網融合建立的基礎是在清晰的功能層次定位：市域鐵路就是市域鐵路，城際鐵路就是城際鐵路。以市域鐵路或者城際鐵路名義建設市域快線或市域快軌的路子大概率走不通了。

“十四五”無疑會迎來市域鐵路、城際鐵路發展時期，城市軌道交通和高鐵就目前政策看，會有一定收縮，但不管哪種軌道交通，發展的基礎都是客流。