財政分權、金融分權與經濟高質量發展

■吳云勇，王炳峰

一、引言與文獻綜述

中共十九大報告指出，我國已從經濟高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變經濟發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，這為中國經濟分權改革理論和實務提供了時代思路。一是要明晰分權與經濟高質量發展之間的關系。財政與金融分權的合理性直接影響經濟增長和公共供給的效率，但在實際操作中地方政府可能會更加偏向唯經濟增長的政策制定與執行標準，在一定程度上阻礙了經濟資源的合理配置和社會服務的有效供給，因此在甄別經濟增長和經濟發展的前提下，“分權與發展”成為源于但高于“分權與增長”的經濟研究熱點。二是如何定義金融分權的時代意義。不同于財政分權，不設定限制的金融分權可能帶來的系統性金融風險。伴隨著我國金融體系的完善和金融改革開放，金融分權似乎勢在必行，在保證不發生金融風險的前提下金融分權具有比財政分權更大的經濟發展推動力，實行有效的金融分權既是適應經濟轉型升級的需要，也是貫徹與優化“中國式分權”的必經之路。

有關分權的研究開始于財政分權方面。20世紀90年代中國和俄羅斯等轉型經濟體的發展經驗備受關注，分權思想被認為是研究地方政府激勵與競爭模式的切入點。財政與金融的分權使各級地方政府發展經濟的積極性和創造性上升，各級地方政府之間的相互競爭和模仿會促進經濟增長（錢穎一等，1993），驅動中國經濟增長的制度其實是向地方分權的制度。近幾年經濟發展評價由單一的經濟增長指標轉向系統的指標體系，分權研究逐漸與經濟發展的轉型需求相契合，謝貞發和張瑋（2015）通過薈萃回歸分析驗證了財政分權與經濟質量的正向關系，認為地方政府對財政資源的優化配置能保證這種“正向顯著效應”。林春和孫英杰（2017）提出財政分權對我國經濟增長質量具有顯著的促進作用，并證明了這種作用存在門檻效應。侯世英和宋良榮（2020）則證明在當前經濟環境下，財政分權主要通過社會服務性供給影響經濟質量，要想實現經濟速度向經濟質量的轉變，需要財政職能和地方政府行為根據地區狀況有針對地進行結構性引導。

同時，也有很多學者持“分權抑制論”。認為在經濟轉型和增長的后期，分權的外部成本遞增產生了“趨害的競爭”現象（張軍，2007），地方政府的激勵模式與市場經濟所需要的政府職能很難協調起來（王永欽等，2007），中國式分權在促進經濟高速增長的同時并未使地方政府有效供給非經濟性公共物品（傅勇，2010），對經濟發展產生了負面影響。近年來，金融分權成為中國式分權框架的重要補充，主流觀點是金融分權和經濟發展存在顯著的負相關。此外，已有研究普遍認為金融分權與財政金融分權間存在聯動效應，不少學者實證研究了財政分權和金融分權在投資消費比（賀俊等，2018）、城市全要素生產率（鄧曉蘭等，2019）和公共基礎設施（賀俊等，2020）等領域的協同關聯作用。

以上研究表明，分權研究已經不再局限于單一經濟增長的維度，大部分學者都認識到財政分權、金融分權與經濟發展體系的各組成部分存在緊密的聯系，但財政—金融關聯視角的分權研究還處于起步階段，且并未將經濟高質量發展這一政策概念作為經濟分權的學術研究對象?；诖?，對經濟高質量發展進行有效的定義與測度，并在全國和區域層面分析財政分權和金融分權對經濟高質量發展的影響，意在為中國式經濟分權的作用判斷提供佐證。

二、理論分析

（一）財政分權與經濟高質量發展

財政分權作用于經濟運行，影響地方政府之間的權力劃分尺度和資源競爭強度，主要表現在供給和配置以基礎設施建設、公共投資、社會產品服務為主要內容的要素和資源，地方政府擁有適度的財政分權能力對于推進經濟高質量發展至關重要。一方面，財政分權決定政府支配能力的規模，進而影響著各級政府在經濟決策中財政資金支配能力、資源和要素的競爭能力，分權程度提高將擴大政府的支出規模，從而提高經濟發展速度和效率。另一方面，分稅制改革和晉升錦標賽產生的負面作用也在一定程度上扭曲了土地、資金、勞動力以及公共產品的市場價格，影響經濟均衡發展與包容發展的效率，過度的財政分權會使地方政府因承擔超出自身能力范圍的公共產品供給責任，而增強本級財政支出對預算外資金的依賴，并且因缺少有效監管和控制導致公共物品的供給效率降低，這可能意味著財政分權程度越高，經濟發展滯后于經濟增長的現象就會越嚴重，導致經濟主體難以完全享受經濟高速發展帶來的福利效應。

（二）金融分權與經濟高質量發展

各層次市場主體通過金融分權“自下而上”地影響經濟發展，如運用貸款、建設資金及其他金融產品，組織并配合各經濟主體進行經濟發展領域的開發與建設，供給和配置以市場、產業部門、資金體系等為主要內容的要素和資源，地方政府擁有適度的金融分權能力對于推進經濟高質量發展至關重要。一方面，適度且多樣化的金融分權能夠調節市場擴張和投資資金供給之間的矛盾，通過增加非公益性的中小微企業、人力資本和技術資本的發展資金，增強資金運用的乘數效應并提升市場張力和潛力，促進經濟結構調整和產業結構升級；也能夠調節由金融資源分布非均衡引致的產業和市場非均衡發展的矛盾，通過合理配置金融機構和網點，形成發展資源在全國范圍內的有效流動，促進經濟發展質量的進一步提升。另一方面，金融分權也可能產生對于經濟發展的負效應。伴隨著地方性金融機構與金融市場的快速發展、金融民營化趨勢的日益明顯、區域金融風險的逐步顯現，以及地方金融管理的初步形成，特別是地方政府通過直接或間接金融控制，緩解財政權力不足產生的內部收支矛盾，降低了市場經濟發展中經濟主體對金融資源的自主決策效率。尤其是在金融體系不完備的地區，一旦突破了金融分權的底線，很容易造成足以摧毀金融體系和國民經濟的金融風險，基于這一層面金融集權能防止地方政府濫用金融資源并保障經濟高質量發展的穩步實施。

基于金融分權作用的兩面性，金融顯性集權和金融隱性分權對于經濟高質量發展的效應判斷取決于各自正負效應的相對大小，金融顯性集權明確中央政府對信貸分配權、貨幣發行權和資金管理權等權限的控制，通過保證金融穩定促進經濟高質量發展，但同時可能會降低地方政府利用金融資源進行經濟施策的主動性和有效性，通過抑制金融效益阻礙經濟高質量發展；金融隱性分權給予地方政府發展與干預地方性金融機構的權利，通過允許“自產自用”來擴大金融發展效益并促進經濟高質量發展，但同時濫用金融資源等風險性行為可能會對金融穩定造成負面影響，不利于經濟高質量發展的持續推進。

三、模型設定與指標選擇

（一）模型設定

本文構建了以下模型來檢驗財政分權、金融分權與經濟高質量發展之間的關系：

其中，i表示省份，t表示年份，μi表示不同地區產生的個體固定效應，σt表示不同年份產生的時間固定效應，εit為隨機擾動項。Economicit為i省份第t年的經濟高質量發展，Fiscalit為i省份第t年的財政分權指標，Financeit為i省份第t年的金融分權指標，Zit為一系列的控制變量。

（二）指標選擇

1.被解釋變量：經濟高質量發展。本文基于新發展理念，擬從經濟創新、協調、綠色、開放和共享五個維度構建系統科學的經濟高質量發展指標體系。為保證經濟高質量發展指數計算的客觀有效性，選擇主成分分析法確定指標權重，進行全國及各地區的指數測算，具體如表1所示。

表1 經濟高質量發展指標體系構建方法

2.核心解釋變量：財政分權和金融分權。實際研究中有很多指標對財政分權做出了解釋，如財政收入分權、財政支出分權、財政自主度等。首先，財政收入分權、財政支出分權和財政自主度存在明顯的計量差異，如何根據模型架構、數據類型和估計方法進行偏優選擇是確定財政分權指標不可避免的難題。其次，中國政府存在預算外的財政分權，但預算外的財政收支是無法衡量的，因此事實上的財政分權程度很可能相異于預算內財政收支衡量的財政分權。本文認為地方財政自主度即計算自有收入和總支出的比值能兼顧處理這兩方面的問題，一是財政自主度相比財政收入和支出分權具有時間和空間上的有效性，更適用于本文構建的面板數據模型；二是采用預算內收支得到的財政自主度指標只會略微低估事實上的財政分權程度，并不會影響研究結論的正確性。綜上所述，本文采取地方財政自主度指標來衡量財政分權。

本文綜合考量諸多學者對于金融分權的指標選取，認為應當通過衡量顯性集權和隱性分權指標來反映金融分權的兩個方面，相關實證分析將用五大行總資產增長率來表示金融顯性集權，用地方性金融機構從業人數和所有金融機構從業人數的比值來表示金融隱性分權。

3.控制變量：人均GDP、固定資產投資、基礎設施建設和人力資本。其中，人均GDP表示為本年GDP與總人口之比，固定資產投資表示為固定資產投資額與GDP之比，基礎設施建設表示為人均道路面積的對數，人力資本則用6歲及以上大專以上學歷人口與總人口之比來度量。相關變量的具體說明如表2所示。

表2 解釋變量與控制變量指標選取與計算方法

本文使用的數據是2005—2018年30個省、自治區、直轄市的面板數據（不包含數據不全的港澳臺和西藏自治區），數據主要來源于歷年的《中國統計年鑒》《中國財政年鑒》《中國金融年鑒》、各省統計年鑒、各省《金融運行報告》以及國家統計局。其中海南省2017年五大行總資產增長率和金融機構從業人數的數據缺失，相關的金融顯性集權和金融隱性分權指標采用各年的均值進行替代，所有數據的計量分析均采用STATA15.0軟件完成，關鍵變量的描述性統計如表3所示。

表3 變量的描述性統計

續表3

四、實證結果與分析

經濟學原理和實踐證明經濟發展存在動態性和持續性，上一期的經濟高質量發展指數較高，則當期更容易在此基礎上進行數量和質量方面的優化，實現更高水平的經濟發展，反之亦然?；谶@種經濟慣性會對計量結果產生較大影響，將被解釋變量的滯后一期引入到解釋變量進行回歸，并采用系統廣義矩估計（GMM）來有效解決引入被解釋變量滯后項帶來的內生性問題，提高估計精度與效率。

（一）全國層面的實證結果與分析

如表4所示，回歸（1）是財政分權和金融分權對經濟高質量發展作用的實證結果，回歸（2）至回歸（6）則是以經濟高質量發展五大子維度得分為被解釋變量的分權作用結果。AR（1）、AR（2）、Hansen檢驗結果證明所有回歸都能滿足系統廣義矩估計方法成立的前提假設，據此得到的實證結果能有效體現財政分權與金融分權對經濟高質量發展產生的影響。

表4 全國層面財政分權和金融分權對經濟發展質量及子維度指標影響的實證結果

回歸（1）中滯后期的經濟高質量發展對當期的經濟高質量發展具有明顯的促進作用，表明經濟發展具有慣性，這也同樣適用于各個子維度的發展指標。財政分權與經濟高質量發展呈顯著的正相關關系，說明財政自主度越大，地方政府具有更大的財政資源自主權，會更有利于該地區的經濟發展，財政分權背景下地方政府具有經濟施策和服務供給的信息優勢，更能直接有效地了解本地居民的經濟需求，通過高效配置財政資源來實現本地經濟的高質量發展。金融顯性集權與經濟高質量發展呈顯著的正相關關系，說明金融顯性集權通過削弱地方政府對于金融資源配置的過度干預，有效地防范了金融風險的發生，為經濟高質量發展的可持續提供了穩定的金融體制環境。金融隱性分權對于經濟高質量發展并無顯著作用，原因在于我國尚未完全建立適應各地區發展差距的金融分權體系。

控制變量的回歸結果基本符合預期，人均GDP和固定資產投資的估計結果統計意義不顯著，可能在于對于經濟高質量發展的評價涵蓋并側重于質量層面，兩個變量主要反映單一的經濟增長，并不對整體的經濟高質量發展產生顯著的正向作用。基礎設施建設與經濟高質量發展呈顯著的正相關關系，基礎設施建設是一項具有長期效應的基礎性工程，是各地區企業和居民進行生產經營工作和生活的共同物質基礎，對經濟發展具有明顯的帶動和支撐作用。人力資本與經濟高質量發展呈顯著的正相關關系。

回歸（2）至回歸（6）將經濟發展五大子維度指標分別作為被解釋變量進行回歸。具體而言，從創新發展看，財政分權和金融隱性分權具有顯著的正向作用，從協調發展看，財政分權和金融顯性集權具有顯著的正向作用，從開放發展看，財政分權、金融顯性集權和金融隱性分權對經濟開放發展并無顯著作用，從綠色發展看，金融顯性集權具有顯著的正向作用，從共享發展看，財政分權和金融顯性集權具有顯著的正向作用。

（二）區域層面的實證結果與分析

由于各地區在資源稟賦、政策支持、發展環境等方面存在較大差異，因此在對全國樣本數據進行回歸的基礎上進行區域層面實證，進一步考察在東部、中部、西部、東北地區財政分權與金融分權對經濟高質量發展的實際作用與異質性，具體的實證結果如表5所示。

各回歸中滯后期的經濟高質量發展對當期的經濟高質量發展具有明顯的促進作用，表明各個地區的經濟發展都具有慣性，而財政分權、金融顯性集權和金融顯性分權三個解釋變量的作用結果存在明顯的區域異質性。具體來看，東部地區金融隱性分權對經濟高質量發展具有顯著的正向作用。其原因可能是東部地區已處于高水平的經濟發展階段，傳統的財政分權與金融集權相結合的施策模式已經難以為進一步的經濟發展提供動力，需要通過擴大金融分權獲取新的金融資源推動力，加之東部地區具有較為完善的金融發展體系，可以作為金融分權化改革的先行者來探索提高金融效率的實現路徑，既能提高本身的經濟發展質量又能為其他后進地區提供經驗思路。中部地區僅財政分權對經濟高質量發展具有顯著的正向作用，中部地區正處于經濟發展的加速階段，賦予地方政府更多的財政自主權能滿足各省經濟建設的資金需求，有效緩解地方政府收支矛盾和債務問題。而中部地區的金融體系建設還有待加強，金融發展要以風險防范為主。西部地區財政分權、金融顯性集權和金融隱性分權對經濟高質量發展并無顯著作用，一定程度上說明西部地區并沒有享受到我國分權改革的紅利，西部地區仍屬于主要追求經濟高速增長的相對落后地區，綜合性社會發展基礎比較薄弱，缺乏將資源優勢轉化為經濟優勢的能力，中國式分權模式的效率化要穩中求進。東北地區金融顯性集權對經濟高質量發展具有顯著的正向作用，說明東北地區的財政與金融分權實踐并沒有對經濟發展產生實質性作用，財政資源動力不足又缺乏有效的金融資源轉化體系，在當前實現東北振興的關鍵時期要慎重對待金融分權這把雙刃劍避免發生系統性金融風險。

（三）穩健性檢驗①

①限于篇幅，結果留存備索。

為保證實證結果的合理性，進行如下的穩健性檢驗。一是對于財政分權這一解釋變量的衡量指標，用財政支出分權代替財政自主度進行以上回歸分析，各項的系數大小、方向與顯著性并沒有發生明顯變化。二是考慮到信托機構不具有完全的地方性金融機構行業特征和作用機制，在金融隱性分權指標中地方性金融機構的涵蓋范圍內剔除信托機構這一主體，根據重新計算的金融隱性分權指標進行以上回歸分析，結果顯示各項的相關系數大小、方向和顯著性并沒有發生明顯變化。綜上認為本文的實證結果是穩健的。

五、結論與政策建議

本文基于2005—2018年中國大陸30個省份的面板數據，運用系統GMM模型研究財政分權、金融分權與經濟高質量發展間的關系。得到以下研究結論：全國層面財政分權和金融顯性集權對整體經濟高質量發展具有正向作用，但金融隱性分權也會對經濟高質量發展的特定部分產生正向作用；區域層面金融隱性分權只在東部地區對于經濟高質量發展的具有正向作用，在其他地區則更傾向于財政分權和金融顯性集權。

基于以上結論，提出以下建議：一是要探索踐行總體一致和地方差異的政府施策模式，考慮到財政金融分權效果具有明顯的區域差異性，要實行與地方經濟發展水平相匹配的分權制度安排，在經濟欠發達地區適度擴大財政分權并堅持金融集權，在經濟發達地區適度擴大金融分權。二是要優化各級政府財政體系，優化政府支出結構，積極轉變政府職能，改變地方政府在經濟發展中充當的“增長型政府”的角色。三是要大力推動金融改革，在守住不發生系統性金融風險的前提下，創新滿足當代金融需求的產品與服務，建設適應經濟高質量發展的現代金融體系。