美國(guó)公共圖書(shū)館聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究
——基于美國(guó)博物館與圖書(shū)館服務(wù)協(xié)會(huì)《2021 財(cái)年財(cái)務(wù)報(bào)告》的解讀

陳 清

（1.江西省圖書(shū)館 江西南昌 330000）

美國(guó)博物館與圖書(shū)館服務(wù)協(xié)會(huì)（IMLS）是根據(jù)1996 年通過(guò)的《博物館和圖書(shū)館服務(wù)法案》而成立，其主要職責(zé)是為美國(guó)各地博物館和圖書(shū)館提供來(lái)自聯(lián)邦政府層面的各種支持，擁有授予財(cái)政援助、收集數(shù)據(jù)、建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系以及就博物館、圖書(shū)館和信息服務(wù)向決策者和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供建議的法定權(quán)力。作為美國(guó)最大的公共圖書(shū)館聯(lián)邦資金來(lái)源，IMLS每年通過(guò)其“州撥款計(jì)劃”將基于人口數(shù)量的聯(lián)邦資金用于50 個(gè)州、哥倫比亞特區(qū)、美國(guó)領(lǐng)土、自由聯(lián)系州的圖書(shū)館。根據(jù)白宮行政管理和預(yù)算局（Office of Management and Budget，OMB）的要求，IMLS 每年發(fā)布上一財(cái)政年度報(bào)告，詳細(xì)介紹其一年的財(cái)務(wù)活動(dòng)。2021 年11 月15 日，IMLS 發(fā)布了《2021 財(cái)年財(cái)務(wù)報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》），就2020 年10 月1 日至2021 年9月30 日之間博物館和圖書(shū)館聯(lián)邦資金的撥付和使用情況進(jìn)行了介紹。本文通過(guò)分析《報(bào)告》中涉及圖書(shū)館的部分，結(jié)合IMLS 撥付資金在各州圖書(shū)館的使用情況，總結(jié)美國(guó)公共圖書(shū)館聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的特點(diǎn)，以期對(duì)我國(guó)圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建設(shè)提供參考。

1 IMLS 的五年戰(zhàn)略目標(biāo)

2018 年1 月，IMLS 發(fā)布其五年戰(zhàn)略規(guī)劃《轉(zhuǎn)型中的社區(qū)——2018-2022 戰(zhàn)略規(guī)劃》，制定了未來(lái)五年圖書(shū)館和博物館滿足美國(guó)公眾基本信息、教育、研究、經(jīng)濟(jì)、文化需求的長(zhǎng)期目標(biāo)和中短期目標(biāo)。這些目標(biāo)不僅是圖書(shū)館未來(lái)五年的發(fā)展方向，也規(guī)定了未來(lái)五年圖書(shū)館聯(lián)邦資金的使用方向和支持重點(diǎn)，因而在《報(bào)告》的開(kāi)始就對(duì)這些目標(biāo)進(jìn)行了闡述：

（1）促進(jìn)終身學(xué)習(xí)。 強(qiáng)化圖書(shū)館資源，以促進(jìn)早教、數(shù)字、信息、健康、金融、媒體、公民和其他類(lèi)型素養(yǎng)的提高；支持圖書(shū)館內(nèi)跨學(xué)科和基于探究的學(xué)習(xí)方法；資助圖書(shū)館項(xiàng)目，重點(diǎn)資助為具有不同文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的家庭和個(gè)人持續(xù)學(xué)習(xí)提供服務(wù)的項(xiàng)目；發(fā)揮圖書(shū)館作為可信賴(lài)信息來(lái)源的獨(dú)特作用。

（2）能力建設(shè)。 支持圖書(shū)館工作人員、董事會(huì)和志愿者的招聘、培訓(xùn)和發(fā)展，幫助培養(yǎng)熟練、專(zhuān)業(yè)的人才；鼓勵(lì)圖書(shū)館專(zhuān)業(yè)人士和機(jī)構(gòu)分享和采用最佳實(shí)踐和創(chuàng)新；確定圖書(shū)館領(lǐng)域趨勢(shì)，以幫助組織做出明智決策；提升圖書(shū)館作為社區(qū)參與和對(duì)話的可信空間的能力。

（3）強(qiáng)化公眾訪問(wèn)。支持所有類(lèi)型和規(guī)模的機(jī)構(gòu)管理圖書(shū)館館藏；投資工具、技術(shù)和培訓(xùn)，使所有背景和能力的人都能發(fā)現(xiàn)和使用圖書(shū)館館藏；投資解決訪問(wèn)圖書(shū)館館藏、項(xiàng)目和信息障礙的政策和合作伙伴關(guān)系；通過(guò)有效溝通，增加對(duì)IMLS、圖書(shū)館和社區(qū)知識(shí)的訪問(wèn)。

（4）追求卓越。吸引和培養(yǎng)高效且敬業(yè)的員工隊(duì)伍，促進(jìn)創(chuàng)新、協(xié)作和學(xué)習(xí)；通過(guò)將行之有效的方法和新想法融入IMLS 計(jì)劃和服務(wù)，以適應(yīng)圖書(shū)館領(lǐng)域不斷變化的需求；設(shè)計(jì)IMLS 資助和獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目，以鼓勵(lì)社區(qū)為圖書(shū)館投資資源、資金和其他支持；尋求與聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)層以及非營(yíng)利組織和私人組織的有效合作伙伴關(guān)系，以提升圖書(shū)館公共價(jià)值。

2 2021 年聯(lián)邦資助及使用情況

《報(bào)告》概述了2021 財(cái)年IMLS 聯(lián)邦資金的撥付和使用情況，針對(duì)圖書(shū)館的撥款主要分為兩個(gè)部分：一是應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的聯(lián)邦撥款， 二是每年的常規(guī)性撥款“州圖書(shū)館補(bǔ)助金計(jì)劃”。

2.1 應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的聯(lián)邦撥款

（1）《冠狀病毒援助、救濟(jì)和經(jīng)濟(jì)安全法案》撥款。2020 年3 月27 日，美國(guó)總統(tǒng)簽署了《冠狀病毒援助、救濟(jì)和經(jīng)濟(jì)安全（CARES）法案》，授權(quán)為IMLS 提供資金，以幫助各州、部落的博物館和圖書(shū)館預(yù)防、準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，擴(kuò)大數(shù)字網(wǎng)絡(luò)接入，購(gòu)買(mǎi)互聯(lián)網(wǎng)接入設(shè)備，并提供技術(shù)支持服務(wù)，造福于受公共衛(wèi)生緊急情況影響的社區(qū)。 其中除按人口基數(shù)為各州、哥倫比亞特區(qū)、美國(guó)領(lǐng)土、自由聯(lián)系州的59個(gè)州級(jí)圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)（State Library Administrative Agency，SLAA） 撥款3000 萬(wàn)美元外，IMLS 建立了兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性資助項(xiàng)目，以支持美洲原住民/夏威夷原住民社區(qū)應(yīng)對(duì)疫情，總計(jì)撥款1380 萬(wàn)美元資助這些地區(qū)的39 家博物館和29 家圖書(shū)館。 此外，IMLS 還資助了15 個(gè)主要服務(wù)和代表夏威夷原住民的美洲原住民機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織，共計(jì)120 萬(wàn)美元，其中近一半項(xiàng)目與圖書(shū)館服務(wù)相關(guān)。 2021 財(cái)年， 為響應(yīng)CARES 法案，IMLS 為博物館和圖書(shū)館的22 個(gè)項(xiàng)目的額外申請(qǐng)?zhí)峁┝丝傤~為3，062，796 美元的資助，其中圖書(shū)館項(xiàng)目為11 個(gè)。

（2）美國(guó)救援計(jì)劃法案撥款。2021 年3 月11 日，美國(guó)總統(tǒng)簽署了美國(guó)救援計(jì)劃法案（The American Rescue Plan Act，ARP），授權(quán)為IMLS“開(kāi)展博物館和圖書(shū)館服務(wù)”提供資金，以造福受突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響的社區(qū)。 ARP 法案為IMLS 指定了2 億美元的疫情應(yīng)對(duì)資金，使IMLS 能夠有效地向各州和領(lǐng)土的SLAA 提供關(guān)鍵資金。 其中，分配給各州SLAA 的款項(xiàng)總計(jì)為1.78 億美元，具體金額分配根據(jù)2020 年12 月美國(guó)人口普查局公布的各州人口數(shù)量計(jì)算得出，IMLS 已于2021 年4 月9 日進(jìn)行了資金分發(fā)，這些資金可用到2022 年9 月30 日。 另有1500 萬(wàn)美元用于資助博物館、 圖書(shū)館以及美洲原住民和夏威夷原住民社區(qū)的項(xiàng)目，可以是現(xiàn)有項(xiàng)目和服務(wù)的繼續(xù)、增強(qiáng)或擴(kuò)展，也可以啟動(dòng)新的項(xiàng)目和服務(wù)，滿足因疫情而產(chǎn)生或加劇的社區(qū)需求和意外困難。

IMLS 要求SLAA 將資金用于幫助社區(qū)直接和立即應(yīng)對(duì)疫情，并通過(guò)公平的方式滿足社區(qū)需求。具體的支出優(yōu)先事項(xiàng)包括：一是支持?jǐn)?shù)字包容，使圖書(shū)館能夠?qū)⒒ヂ?lián)網(wǎng)熱點(diǎn)、可訪問(wèn)的WiFi、數(shù)字內(nèi)容和相關(guān)資源送達(dá)居民，特別是支持居民教育、衛(wèi)生和勞動(dòng)力發(fā)展的需求。 一些救助計(jì)劃覆蓋人群包括為低收人家庭提供營(yíng)養(yǎng)福利的補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃（SNAP），失業(yè)人員以及寬帶可用性較差地區(qū)人群是重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象；其次是向全國(guó)各地圖書(shū)館提供快速緊急救援，使其能夠安全應(yīng)對(duì)疫情并實(shí)施公共衛(wèi)生方案； 三是支持滿足美國(guó)各地社區(qū)需求的圖書(shū)館服務(wù)，包括人員、技術(shù)、培訓(xùn)、材料、用品、設(shè)備和服務(wù)產(chǎn)生的相關(guān)間接成本。這些優(yōu)先事項(xiàng)事實(shí)上也建立在IMLS 五年戰(zhàn)略目標(biāo)框架內(nèi)。

在SLAA 獲得ARP 獎(jiǎng)勵(lì)后的短短五個(gè)月內(nèi)，公開(kāi)信息匯總顯示，59 個(gè)州和地區(qū)中有46 個(gè)已經(jīng)公布了資金使用情況。 截至2021 年9 月30 日，援助資金已送達(dá)3900 多個(gè)圖書(shū)館，26 個(gè)SLAA 提供了競(jìng)爭(zhēng)性分配ARP 資金的項(xiàng)目，19 個(gè)SLAA 根據(jù)需求公式或其他分配方法提供非競(jìng)爭(zhēng)性ARP 資助，SLAA 及其資助機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)了超過(guò)5300 臺(tái)設(shè)備，如熱點(diǎn)、筆記本電腦、平板電腦以及28 輛圖書(shū)館用車(chē)，包括流動(dòng)圖書(shū)車(chē)、圖書(shū)自行車(chē)等，以便為偏遠(yuǎn)地區(qū)用戶服務(wù)。作為CARES 法案的延續(xù)，加強(qiáng)連接性仍是各州ARP資助的重點(diǎn)，有37 個(gè)州在這一領(lǐng)域進(jìn)行了投資，另有23 個(gè)州則優(yōu)先考慮幫助圖書(shū)館重新安全地開(kāi)放其物理空間。

（3）重新開(kāi)放檔案、圖書(shū)館和博物館項(xiàng)目（REALM）。2020 年3 月下旬，IMLS 采取了初步措施，通過(guò)與疾病控制中心（CDC）合作舉辦網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)，響應(yīng)和識(shí)別圖書(shū)館在疫情期間的需求，幫助他們?cè)陴^藏、空間管理時(shí)減輕疫情帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)圖書(shū)館需要在疫情中面臨的重要甚至有關(guān)生存問(wèn)題的信息。 IMLS 與OCLC 和Battelle 達(dá)成項(xiàng)目合作協(xié)議， 利用科學(xué)研究和Battelle 實(shí)驗(yàn)室的工作收集、廣泛傳播和定期更新循證信息，為降低新冠肺炎病毒通過(guò)圖書(shū)館傳播給工作人員和用戶的風(fēng)險(xiǎn)提供操作參考。該項(xiàng)目通過(guò)實(shí)驗(yàn)室測(cè)試評(píng)估新冠肺炎病毒在圖書(shū)館、 檔案館和博物館（LAM）常見(jiàn)材料上的衰減情況，并以網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)、信息圖表、 視頻和其他材料的形式提供網(wǎng)站和工具包， 為圖書(shū)館在病毒環(huán)境中重新開(kāi)放和運(yùn)營(yíng)提供政策參考。

2.2 州圖書(shū)館補(bǔ)助金計(jì)劃

美國(guó)《博物館與圖書(shū)館服務(wù)法案》包括《圖書(shū)館服務(wù)和技術(shù)法案》（LSTA）和《博物館服務(wù)法案》兩部分。 其中，LSTA 授權(quán)IMLS 通過(guò)“州圖書(shū)館補(bǔ)助金計(jì)劃”每年向50 個(gè)州、哥倫比亞特區(qū)、美國(guó)領(lǐng)土、自由聯(lián)系州的州級(jí)圖書(shū)館行政機(jī)構(gòu)（SLAA）發(fā)放基于人口按一定公式計(jì)算的財(cái)政補(bǔ)貼，即發(fā)放金額等于法律規(guī)定的基本撥款加上基于人口的補(bǔ)充金額；人口數(shù)據(jù)則根據(jù)美國(guó)人口普查局提供的信息。按照LSTA法案的規(guī)定，各州的基本撥款為68 萬(wàn)美元，領(lǐng)土和自由聯(lián)系州的基本撥款為6 萬(wàn)美元。 基本撥款的增加取決于項(xiàng)目總預(yù)算的增加，2021 財(cái)年總預(yù)算增加了200 萬(wàn)美元，因此，各州、哥倫比亞特區(qū)和波多黎各的基本撥款增加到833845 美元，其他地區(qū)仍為6萬(wàn)美元。

2021 年，IMLS 還設(shè)置有5 個(gè)自由裁量補(bǔ)助金項(xiàng)目：一是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)力計(jì)劃補(bǔ)助金，為競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，用于解決由于新工具、新研究成果和模式的廣泛應(yīng)用而使圖書(shū)館面臨的挑戰(zhàn)；二是美洲原住民圖書(shū)館服務(wù)基本補(bǔ)助金，為非競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，用于資助這些地區(qū)圖書(shū)館的運(yùn)營(yíng)；三是美洲原住民圖書(shū)館服務(wù)改進(jìn)補(bǔ)助金，為競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，用于改進(jìn)圖書(shū)館現(xiàn)有服務(wù)和實(shí)施新的服務(wù)；四是夏威夷原住民圖書(shū)館服務(wù)，為競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，用于資助圖書(shū)館創(chuàng)新和改進(jìn)現(xiàn)有服務(wù)；五是勞拉·布什21 世紀(jì)圖書(shū)館員計(jì)劃，為競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，用于支持圖書(shū)館員的專(zhuān)業(yè)發(fā)展和培訓(xùn)。

3 美國(guó)圖書(shū)館聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制特點(diǎn)

美國(guó)聯(lián)邦政府以國(guó)家立法的形式明確了圖書(shū)館聯(lián)邦資金管理和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)與方式，規(guī)定了具體的撥款數(shù)額與分配辦法，有明確的資金使用方向與重點(diǎn)，保證了聯(lián)邦撥款的穩(wěn)定性和持續(xù)性以及有效地貫徹與實(shí)施，做到專(zhuān)款專(zhuān)用；既有長(zhǎng)期性和廣泛性的“州圖書(shū)館計(jì)劃”用于解決圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展中的共性問(wèn)題，保證圖書(shū)館基本發(fā)展的經(jīng)費(fèi)需求，又可通過(guò)自由裁量補(bǔ)助金、接受捐贈(zèng)解決一些地區(qū)圖書(shū)館發(fā)展的個(gè)性問(wèn)題，同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的設(shè)置平衡了圖書(shū)館發(fā)展薄弱地區(qū)的經(jīng)費(fèi)需求，也激發(fā)了這些地區(qū)政府發(fā)展圖書(shū)館事業(yè)的積極性和主動(dòng)性。 而疫情期間的援助性撥款也大體延用了州圖書(shū)館補(bǔ)助金計(jì)劃的分配和管理模式，使資金迅速到位。

3.1 法定的資金管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)及方式

在聯(lián)邦一級(jí)，IMLS 是根據(jù)1996 年通過(guò)的《博物館和圖書(shū)館服務(wù)法案》成立的負(fù)責(zé)所有類(lèi)型圖書(shū)館聯(lián)邦資金管理與分配的法定機(jī)構(gòu)；州圖書(shū)館行政管理機(jī)構(gòu)（SLAA）是根據(jù)州法律規(guī)定負(fù)責(zé)州范圍內(nèi)推廣和發(fā)展公共圖書(shū)館服務(wù)的官方機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也負(fù)責(zé)所在州的圖書(shū)館聯(lián)邦資金的分配、協(xié)調(diào)與管理。要想獲得聯(lián)邦資助，各州SLAA 需每5 年向IMLS 提交一份五年計(jì)劃并向公眾公布，計(jì)劃內(nèi)容要求根據(jù)LSTA目的確定本州圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)和優(yōu)先事項(xiàng)，說(shuō)明為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)開(kāi)展的符合LSTA 規(guī)定的活動(dòng)，描述活動(dòng)開(kāi)展的步驟，并說(shuō)明采用何種方法評(píng)價(jià)這些活動(dòng)開(kāi)展對(duì)完成目標(biāo)和優(yōu)先事項(xiàng)的作用；說(shuō)明采取何種措施使全州圖書(shū)館及其用戶參與活動(dòng)決策以及如何利用聯(lián)邦資金與其他機(jī)構(gòu)合作等。每個(gè)財(cái)政年度末，SLAA 還需向IMLS 提交年度報(bào)告。 五年計(jì)劃結(jié)束前，SLAA 需進(jìn)行評(píng)估后向IMLS 報(bào)告加強(qiáng)圖書(shū)館服務(wù)的進(jìn)展情況。 LSTA 同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，IMLS 對(duì)聯(lián)邦資金的管理和監(jiān)督并不等同于干涉州和地方政府在圖書(shū)館服務(wù)方面的主動(dòng)行動(dòng)和責(zé)任，在符合LSTA 宗旨的前提下，資金的最佳用途仍由州和地方政府決定。而在州一級(jí)，每一個(gè)接受資助的圖書(shū)館必須向SLAA提交滿足資金使用條件的材料。在資金的使用方面，要求各州須遵守法定的“效果維持”（MOE）要求，即專(zhuān)款專(zhuān)用，確保聯(lián)邦資金不會(huì)取代州投資。

3.2 規(guī)定了具體的撥款數(shù)額與分配辦法

2018 年修訂的LSTA 規(guī)定，2020-2025 年每一個(gè)財(cái)政年度（即每年的10 月1 日至次年的9 月30 日）圖書(shū)館的聯(lián)邦撥款首先需提留2.25%用于針對(duì)美洲原住民的圖書(shū)館服務(wù)，另外還需提留3.75%用于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)力項(xiàng)目或協(xié)議資助（IMLS 與圖書(shū)館、圖書(shū)館協(xié)會(huì)、高等教育機(jī)構(gòu)等合作運(yùn)用新技術(shù)進(jìn)行的加強(qiáng)或改善圖書(shū)館服務(wù)的項(xiàng)目），然后向每個(gè)州分配基本撥款數(shù)額（每個(gè)州的基本撥款數(shù)額為68 萬(wàn)美元，美屬維爾京群島、關(guān)島、美屬薩摩亞等海外領(lǐng)土的基本分配額為6 萬(wàn)美元），剩余款項(xiàng)按各州人口與全國(guó)人口的比例再行分配，即所謂的由基本撥款和按人口基數(shù)撥款構(gòu)成的州圖書(shū)館補(bǔ)助金計(jì)劃。 聯(lián)邦撥款所承擔(dān)的份額為66%，州政府還需提供全部經(jīng)費(fèi)的34%作為配套資金。 如各州本財(cái)政年度支出低于上一財(cái)政年度前3 個(gè)財(cái)政年度的平均水平，則下年度的聯(lián)邦撥款也會(huì)相應(yīng)減少。LSTA 還規(guī)定，SLAA 通過(guò)直接撥款或協(xié)議資助的形式應(yīng)將不低于96%的聯(lián)邦撥款用于圖書(shū)館事業(yè)，相關(guān)的行政管理費(fèi)用不得超過(guò)全部撥款的4%。

CARES 法案和ARP 法案撥款是按各州人口與全國(guó)人口的比例進(jìn)行分配的，這兩項(xiàng)撥款沒(méi)有基本撥款數(shù)額，按照LSTA 規(guī)定，發(fā)生自然災(zāi)害等無(wú)法控制的情況時(shí)，州政府承擔(dān)的34%的配套資金也予以豁免。

IMLS 的自由裁量補(bǔ)助金分競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性兩種，其中競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)助金由同行評(píng)審在眾多申請(qǐng)項(xiàng)目中選出，同行評(píng)審員由圖書(shū)館專(zhuān)業(yè)人士組成；非競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)助金則按一定資格條件進(jìn)行分配。 自由裁量補(bǔ)助金一般不需要州配套資金。2021 年，IMLS 有三項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)助金，分別為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)力項(xiàng)目、勞拉·布什21 世紀(jì)圖書(shū)館員計(jì)劃和美洲原住民/夏威夷原住民圖書(shū)館服務(wù)改進(jìn)計(jì)劃。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)力項(xiàng)目旨在建設(shè)具有國(guó)家影響力的圖書(shū)館項(xiàng)目，產(chǎn)生可廣泛使用、復(fù)制的新模式、新工具、新的研究結(jié)果和做法等，以擴(kuò)大聯(lián)邦投資效益；勞拉·布什21 世紀(jì)圖書(shū)館員計(jì)劃旨在加強(qiáng)圖書(shū)館工作人員的培訓(xùn)和專(zhuān)業(yè)發(fā)展，提高圖書(shū)情報(bào)教育機(jī)構(gòu)研究生的培養(yǎng)能力；

3.3 明確的資金使用方向與重點(diǎn)

IMLS 的五年戰(zhàn)略目標(biāo)是未來(lái)五年圖書(shū)館聯(lián)邦資金的使用方向和支持重點(diǎn)，與LSTA 規(guī)定的聯(lián)邦資金的目標(biāo)相一致。也就是說(shuō)，無(wú)論是IMLS 的五年戰(zhàn)略目標(biāo)還是SLAA 的五年計(jì)劃，均是在LSTA 的目標(biāo)框架下制定，SLAA 在經(jīng)IMLS 批準(zhǔn)的五年計(jì)劃內(nèi)，設(shè)定關(guān)于州資金的使用目標(biāo)，這些目標(biāo)是通過(guò)包括全州需求評(píng)估在內(nèi)的規(guī)劃過(guò)程來(lái)確定的，這使得聯(lián)邦資金的使用方向和重點(diǎn)明確而始終保持一致。 概括起來(lái)，SLAA 可以將其獲得的聯(lián)邦資金用于以下幾個(gè)方面：在所有類(lèi)型的圖書(shū)館中，為所有年齡段的人拓展多種形式的信息和教育資源訪問(wèn)，包括新興技術(shù)、支持教育、終身學(xué)習(xí)、勞動(dòng)力發(fā)展、經(jīng)濟(jì)和商業(yè)發(fā)展、健康信息、批判性思維技能、數(shù)字素養(yǎng)技能、金融素養(yǎng)以及其他類(lèi)型的素養(yǎng)技能；建立、加強(qiáng)和改進(jìn)圖書(shū)館與其他機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，以提高信息服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)展信息獲取途徑；為館員提供培訓(xùn)和專(zhuān)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)；加大招聘力度，吸引更多專(zhuān)業(yè)人士加入圖書(shū)館和信息服務(wù)領(lǐng)域；與其他機(jī)構(gòu)、族群和社區(qū)組織建立公私伙伴關(guān)系；針對(duì)不同地理、文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的個(gè)人、殘疾人提供圖書(shū)館服務(wù)；向服務(wù)不足的城鄉(xiāng)社區(qū)和貧困家庭兒童提供圖書(shū)館服務(wù)；通過(guò)地方、州、地區(qū)、國(guó)家、國(guó)際合作和網(wǎng)絡(luò)為所有用戶提供信息訪問(wèn)。可以看出，以上的資金使用方向與IMLS 五年規(guī)劃中的戰(zhàn)略目標(biāo)是一致的。 根據(jù)IMLS 的統(tǒng)計(jì)，2021 財(cái)年分別用于IMLS 五年規(guī)劃中的三個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)“促進(jìn)終身學(xué)習(xí)、能力建設(shè)和強(qiáng)化公眾訪問(wèn)”的聯(lián)邦資金數(shù)額大致相同。

CARES 法案和ARP 法案撥款雖然重點(diǎn)是在幫助圖書(shū)館應(yīng)對(duì)疫情帶來(lái)的挑戰(zhàn)，但從各州項(xiàng)目資金使用的描述來(lái)看，依然是在五年計(jì)劃目標(biāo)框架下運(yùn)行，如促進(jìn)數(shù)字包容和公平的圖書(shū)館服務(wù)等。

3.4 通過(guò)接受捐贈(zèng)補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)需求

IMLS 受美國(guó)國(guó)會(huì)授權(quán)，可以征集和接受個(gè)人和組織的捐贈(zèng)。 LSTA 也明確規(guī)定，IMLS 被授權(quán)以美國(guó)的名義征集、接受禮物、遺贈(zèng)或貨幣以及其他財(cái)產(chǎn)和服務(wù)，并將此類(lèi)財(cái)產(chǎn)或服務(wù)用于促進(jìn)其職能的實(shí)現(xiàn)。接受捐贈(zèng)的資金雖然占整個(gè)圖書(shū)館聯(lián)邦資金的10%不到，但對(duì)于開(kāi)展一些額外的重要項(xiàng)目意義重大。如REALM 項(xiàng)目的大部分資金就來(lái)源于國(guó)會(huì)圖書(shū)館、安德魯·W·梅隆基金會(huì)和卡內(nèi)基公司的捐贈(zèng)以及OCLC 和Battelle 在實(shí)驗(yàn)、數(shù)據(jù)收集、網(wǎng)站和工具包方面提供的合作。

4 對(duì)我國(guó)公共圖書(shū)館的啟示

雖然聯(lián)邦撥款占美國(guó)公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)的比例較少，但撥款數(shù)額巨大，其經(jīng)費(fèi)保障、分配、管理等的法律保障相對(duì)成熟，對(duì)我國(guó)公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建設(shè)具有一定的借鑒意義。

4.1 相關(guān)法律法規(guī)還需量化和完善

我國(guó)公共圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是財(cái)政撥款，但相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府撥款的規(guī)定太過(guò)籠統(tǒng)，公共圖書(shū)館獲得充足經(jīng)費(fèi)還面臨一定困難。在國(guó)家層面，2018 年1 月1 日正式施行的《公共圖書(shū)館法》第四條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書(shū)館事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書(shū)館建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對(duì)政府設(shè)立的公共圖書(shū)館的投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付”。此條款雖然明確了經(jīng)費(fèi)的供給主體，為公共圖書(shū)館的財(cái)政投入提供了法律保障，但既沒(méi)有明確經(jīng)費(fèi)數(shù)量，也沒(méi)有給出經(jīng)費(fèi)分配標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行過(guò)程中機(jī)動(dòng)性和隨機(jī)性較大，容易給予地方政府“可操作空間”，為“行政不作為”提供合理借口，不能完全保障圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。同樣，2017 年3 月1 日起施行的《公共文化服務(wù)保障法》第四十五條“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共文化服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任，將公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)預(yù)算，安排公共文化服務(wù)所需資金”，也缺乏具體的執(zhí)行和落實(shí)細(xì)則。2012 年頒布的《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》規(guī)定公共圖書(shū)館的文獻(xiàn)購(gòu)置經(jīng)費(fèi)由各級(jí)政府投入,專(zhuān)款專(zhuān)用,確保公共圖書(shū)館服務(wù)的正常開(kāi)展，并對(duì)省級(jí)館、地級(jí)館和縣級(jí)館的文獻(xiàn)購(gòu)置經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了量化規(guī)定，但該標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不具有法屬性，不構(gòu)成法律方面的責(zé)任，因而也難以保證圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)的持續(xù)與穩(wěn)定。

在地方層面，已出臺(tái)的《北京圖書(shū)館條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書(shū)館條例》《廣州市公共圖書(shū)館條例》等13 部地方圖書(shū)館法規(guī)，雖然都有經(jīng)費(fèi)方面的條款，經(jīng)費(fèi)的各級(jí)供給主體也有明確規(guī)定，但表述大同小異，多為粗線條規(guī)定，經(jīng)費(fèi)數(shù)量、分配標(biāo)準(zhǔn)及方式均沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明。因此，我國(guó)的公共圖書(shū)館相關(guān)法規(guī)應(yīng)量化和完善相關(guān)法律條款，對(duì)經(jīng)費(fèi)數(shù)額或比例、分配標(biāo)準(zhǔn)和方式做出具體規(guī)定，使各級(jí)財(cái)政對(duì)圖書(shū)館撥款能有章可循，減少隨意性，進(jìn)而形成良性循環(huán)。

4.2 細(xì)化圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)的使用范圍

為保障各級(jí)政府撥款能夠切實(shí)滿足圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展需求，應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用加以指導(dǎo)和全局統(tǒng)籌，制定經(jīng)費(fèi)使用的各層級(jí)目標(biāo)框架，細(xì)化其使用范圍，使經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大效用。經(jīng)費(fèi)使用的各層級(jí)目標(biāo)框架是根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)全國(guó)或地區(qū)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展方向和目標(biāo)制定的該階段經(jīng)費(fèi)的使用方向和支持重點(diǎn)。 在相關(guān)法規(guī)中我國(guó)一些地方公共圖書(shū)館條例中對(duì)經(jīng)費(fèi)使用范圍做了規(guī)定，如《貴州省公共圖書(shū)館條例》《廣州市公共圖書(shū)館條例》規(guī)定公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)包括設(shè)施、設(shè)備、人員、文獻(xiàn)信息資源、圖書(shū)館運(yùn)行與維護(hù)等方面的費(fèi)用；《北京市圖書(shū)館條例》規(guī)定公共圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)包括日常經(jīng)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)和購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)；《浙江省公共圖書(shū)館管理辦法》規(guī)定公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)包括人員經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、文獻(xiàn)資料購(gòu)置費(fèi)和設(shè)施、設(shè)備添置修繕費(fèi)。但這些地方條例規(guī)定的經(jīng)費(fèi)使用范圍僅為圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)和服務(wù)中的常規(guī)費(fèi)用，未能反映出對(duì)圖書(shū)館在不同階段的發(fā)展目標(biāo)、方向和重點(diǎn)的支持，圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)支持僅僅只是限定在圖書(shū)館業(yè)務(wù)范圍，而不是根據(jù)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)針對(duì)性提供。 圖書(shū)館相關(guān)法規(guī)不僅應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)費(fèi)的常規(guī)使用范圍，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)圖書(shū)館的發(fā)展給出趨勢(shì)性的框架，以購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)為例，如果單純規(guī)定購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)，就不足以反映目前文獻(xiàn)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化和多樣化特征，也就無(wú)法反映對(duì)電子文獻(xiàn)的經(jīng)費(fèi)支持。2017 年7 月，原文化部發(fā)布的《“十三五”時(shí)期全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，對(duì)我國(guó)“十三五”時(shí)期公共圖書(shū)館發(fā)展的主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行了部署，為公共圖書(shū)館五年發(fā)展提供了框架指導(dǎo)。 各地文化部門(mén)和公共圖書(shū)館也根據(jù)這一規(guī)劃制定了自身的“十三五”發(fā)展規(guī)劃，但幾乎都沒(méi)有提及規(guī)劃的目標(biāo)與相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入。 沒(méi)有經(jīng)費(fèi)支撐的目標(biāo)容易成為空洞的口號(hào)，如果省或市制定圖書(shū)館發(fā)展規(guī)劃時(shí)對(duì)照全國(guó)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃確定的目標(biāo)和任務(wù)，大致劃定經(jīng)費(fèi)的使用范圍、比例或數(shù)量，圖書(shū)館在具體實(shí)施時(shí)再對(duì)照?qǐng)?zhí)行，就可以避免規(guī)劃的落實(shí)不利，在保障圖書(shū)館發(fā)展經(jīng)費(fèi)的同時(shí)也能提高經(jīng)費(fèi)的使用效益。

4.3 加強(qiáng)圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督

SLAA 向IMLS 提交的年度報(bào)告、五年計(jì)劃以及五年后的評(píng)估報(bào)告不僅有效地監(jiān)督了聯(lián)邦撥款按照預(yù)定的目標(biāo)在圖書(shū)館的使用，為下一個(gè)五年撥款提供依據(jù)， 同時(shí)也有效地管理和監(jiān)督了州政府對(duì)于圖書(shū)館事業(yè)的投資。在我國(guó)，每四年一次的公共圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)工作是衡量和評(píng)價(jià)各級(jí)公共圖書(shū)館發(fā)展現(xiàn)狀、加強(qiáng)對(duì)圖書(shū)館事業(yè)的管理、推動(dòng)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展、提高圖書(shū)館工作質(zhì)量的一項(xiàng)重要的全國(guó)性行動(dòng)。2017 年，第六次全國(guó)縣級(jí)以上公共圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)工作創(chuàng)立了“服務(wù)效能、業(yè)務(wù)建設(shè)、保障條件”的創(chuàng)新指標(biāo)體系。如以省級(jí)公共圖書(shū)館為例，“保障條件”模塊設(shè)置了“政策與法制保障”和“經(jīng)費(fèi)保障”兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，其中“政策與法制保障”涉及到圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)的二級(jí)指標(biāo)分項(xiàng)，包括圖書(shū)館人員、資源、運(yùn)行等經(jīng)費(fèi)保障是否納入政府財(cái)政預(yù)算，政府是否有圖書(shū)館專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃和財(cái)政單列預(yù)算；如圖書(shū)館新館建設(shè)或數(shù)字圖書(shū)館建設(shè)項(xiàng)目等，政府管理公共圖書(shū)館事業(yè)是否有文化、財(cái)政、人事等多部門(mén)協(xié)同保障支持機(jī)制。“經(jīng)費(fèi)保障”的二級(jí)指標(biāo)分項(xiàng)包括財(cái)政撥款年增長(zhǎng)率與當(dāng)?shù)刎?cái)政收入年增長(zhǎng)率的比率、年文獻(xiàn)購(gòu)置費(fèi)、免費(fèi)開(kāi)放本地經(jīng)費(fèi)到位情況、經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)等，其中年文獻(xiàn)購(gòu)置費(fèi)明確包含電子資源；經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)則將有無(wú)信息化建設(shè)、人員培訓(xùn)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)單列為一個(gè)基本分項(xiàng)。應(yīng)該說(shuō)，這是我國(guó)公共圖書(shū)館第一個(gè)較為全面的由政府部門(mén)制定的、在評(píng)估維度中加入政府投入的公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)保障方面的評(píng)估細(xì)則，很好地起到了以評(píng)促建的作用，提高了政府投入的積極性，一定程度上彌補(bǔ)了我國(guó)《公共圖書(shū)館法》等法規(guī)中僅規(guī)定政府撥款義務(wù)，沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任而導(dǎo)致的政府撥付經(jīng)費(fèi)動(dòng)力不足的缺陷。遺憾的是，四年一次的評(píng)估定級(jí)容易造成突擊達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象，如何將這一評(píng)估模式應(yīng)用于常規(guī)的年度經(jīng)費(fèi)保障評(píng)價(jià)，是值得我國(guó)公共圖書(shū)館思考的問(wèn)題。

4.4 保基本的前提下加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和激勵(lì)性經(jīng)費(fèi)

對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)薄弱、地方財(cái)政自給率低的地區(qū)來(lái)說(shuō)，由于地方財(cái)政缺口大、收支結(jié)構(gòu)性矛盾突出，對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)程度高，單純強(qiáng)調(diào)政府的財(cái)政保障責(zé)任很難徹底解決圖書(shū)館的財(cái)政保障問(wèn)題，解決的辦法之一就是在保基本的前提下，加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和激勵(lì)性資助的投入。在IMLS 的自由裁量補(bǔ)助金項(xiàng)目中，對(duì)于圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展相對(duì)薄弱的美洲原住民和夏威夷原住民圖書(shū)館提供用于圖書(shū)館基本服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)助金以及用于改進(jìn)和創(chuàng)新服務(wù)方式的競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)助金，事實(shí)上就是在常規(guī)的州圖書(shū)館補(bǔ)助金計(jì)劃保基本的前提下實(shí)施的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和激勵(lì)性資助相結(jié)合的圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)保障措施，此外還有全國(guó)性的提高圖書(shū)館影響力的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)力項(xiàng)目，使圖書(shū)館相對(duì)薄弱地區(qū)的經(jīng)費(fèi)得到多重保障。 我國(guó)自2013 年起，就由中央財(cái)政設(shè)立了支持地市級(jí)和縣級(jí)公共圖書(shū)館免費(fèi)開(kāi)展基本公共文化服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)資金，分為補(bǔ)助資金和獎(jiǎng)勵(lì)資金，并規(guī)定了地方財(cái)政和中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的比例，要求專(zhuān)款專(zhuān)用。其中補(bǔ)助資金用于免費(fèi)開(kāi)放所需支出給予補(bǔ)助； 獎(jiǎng)勵(lì)資金用于對(duì)免費(fèi)開(kāi)放工作實(shí)施效果好的省份給予獎(jiǎng)勵(lì)。但實(shí)踐中一些地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)因經(jīng)費(fèi)收支的結(jié)構(gòu)性矛盾，免費(fèi)開(kāi)放專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)很難做到專(zhuān)款專(zhuān)用，甚至形成惡性循環(huán)，越是補(bǔ)助資金用不好的地區(qū)，免費(fèi)開(kāi)放工作效果越差，而與激勵(lì)性的獎(jiǎng)勵(lì)資金無(wú)緣。段小虎等對(duì)西部貧困地區(qū)縣級(jí)圖書(shū)館財(cái)政保障情況調(diào)查后認(rèn)為， 應(yīng)將貧困地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金劃分為免費(fèi)開(kāi)放專(zhuān)項(xiàng)、文獻(xiàn)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)、人員培訓(xùn)專(zhuān)項(xiàng)和總分館服務(wù)體系建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)。 細(xì)分后的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金能夠從圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)的多方面加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和激勵(lì)性經(jīng)費(fèi)的投入，真正做到專(zhuān)款專(zhuān)用，有效提高經(jīng)費(fèi)使用效益。

5 結(jié)語(yǔ)

經(jīng)費(fèi)是公共圖書(shū)館生存和發(fā)展的基本保障，建立有效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，不僅要求相關(guān)法律法規(guī)的條款能夠滿足圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的需求，完善各種配套的實(shí)施細(xì)則或條例，還要強(qiáng)化政府職責(zé)，采用切實(shí)可行的經(jīng)費(fèi)管理、監(jiān)督和激勵(lì)辦法，真正實(shí)現(xiàn)專(zhuān)款專(zhuān)用，推動(dòng)公共圖書(shū)館事業(yè)更快更好地發(fā)展。