拜登政府的亞太聯盟政策探析
2021-11-11 20:41:42凌勝利李航
現代國際關系 2021年4期
凌勝利 李航
[內容提要] 聯盟關系是美國霸權戰略的重要支撐，亞太聯盟更是美國遏制競爭對手和維護亞太地區秩序的重要工具。拜登政府執政以來，為淡化特朗普政府對亞太聯盟的沖擊，不斷調整亞太聯盟政策。在政策理念方面，淡化“美國優先”，強調價值觀共識；在聯盟管理方面，減少權力強制，注重制度約束和利益協調；在聯盟目標方面，更加重視全球治理合作；在合作模式方面，延續“印太戰略”框架，擴展亞太聯盟體系。這些雖有助于美聯盟關系的有限改善，但同時也增加中美關系的不確定性，加劇亞太地區局勢的不穩定性。受制于美國國內問題的牽絆、聯盟內部的矛盾、亞太盟國的憂慮等因素的影響，拜登政府修復亞太聯盟仍將面臨不少困難。
聯盟關系是美國霸權戰略的重要支撐，不過在不同時期，美國的聯盟關系的發展有所波動。特朗普政府時期，基于“美國優先”政策導向，美國不斷向盟國推卸責任，與盟國爭利明顯，使得聯盟關系在一定程度上有所疏遠。隨著拜登入主白宮，為了重振美國的國際領導地位，更加重視多邊主義和聯盟關系。在亞太地區，拜登政府高度重視聯盟關系，在與諸多亞太盟國領導人的通話中，均強調要恢復和加強與盟國的合作，試圖以相對溫和的方式來緩解聯盟內部矛盾，協調盟國共同應對區域和全球挑戰。對于拜登政府而言，其如何認知美亞太聯盟的作用，美亞太聯盟政策有何新發展等等問題都值得關注。
一、對亞太聯盟關系的認知
作為美國亞太戰略的重要支柱，歷屆美國政府都非常重視鞏固和強化亞太聯盟。通過對拜登政府團隊的言行進行分析，可以發現，拜登政府對美亞太聯盟予以高度重視與肯定。2020年11月，拜登基本勝選之后，日韓澳等盟國領導人均表示了祝賀，雖然相對于歐洲盟國要遲緩一些，但都表示了要繼續鞏固與美國聯盟關系的意愿。2021 年1 月，拜登政府執政之后，與亞太盟國的領導人都進行了通話。美國亞太盟國競相與美國新政府聯系，意圖進一步鞏固聯盟關系。在拜登政府看來，亞太聯盟對實現美國的亞太戰略和全球戰略具有重要意義。早在擔任副總統時期，拜登就是“亞太再平衡”戰略的堅定支持者，并與日韓澳等亞太盟國領導人都建立了密切的私人關系。拜登政府中的許多官員都曾在奧巴馬政府中任職，并在“亞太再平衡”戰略的設計和實施中扮演了重要角色，其外交團隊認可亞太聯盟有利于美國實現在亞太地區的戰略目標，并普遍強調要提升亞太聯盟在美國全球戰略中的地位和作用。
首先，確信亞太聯盟有利于增強美國在亞太地區的實力和領導地位。2020 年2 月，在美國大選期間，拜登首次較為全面地闡述了自己的外交政策構想，強調了聯盟關系對于美國的重要性，認為與其他有共同價值觀和目標的國家合作，有助于增強美國的力量，擴大美國的全球存在和影響力。布林肯（Blinken）也在美外交政策演說中宣稱，聯盟是美國的“力量倍增器”，這既是因為聯盟可以增強美國對抗競爭對手的實力，也意味著美國可以借助聯盟擴大在海外的影響力。隨著全球戰略重心的東移，亞太地區在美國全球戰略中的地位也更加突出，與亞太盟國加強合作有助于美國的霸權護持。沙利文（Jacob Sullivan）曾強調，“聯盟是我們參與亞太事務的基礎，如果接受中國關于‘聯盟已經過時’的想法或主動削弱聯盟，將對美國在亞洲的領導地位造成殘酷打擊。”坎貝爾（Kurt Campbell）也認為，美國在與中國競爭時的一項最大優勢是美國與盟國和伙伴國家所形成的合力，能夠在所有領域對中國施加影響。在與亞太盟國的互動中，拜登政府特別強調聯盟關系的重要性。2021 年1 月27 日，拜登與日本首相菅義偉通話，討論了美日兩國將共同面臨的政策問題和全球挑戰，確認了美日聯盟作為“自由開放的印太”和平與繁榮基石的重要性。2021 年2 月3 日，拜登與韓國總統文在寅通話時強調美韓聯盟是東北亞和平與繁榮的關鍵，兩國領導人都同意在朝鮮問題上密切協調和在應對全球挑戰方面加強合作。由此可見，拜登及其外交團隊成員都肯定聯盟關系對于美國亞太戰略的積極作用，并視之為中美戰略競爭的重要幫手。
其次，認為亞太聯盟是維護美國國家利益的重要支撐。美國的國家利益遍布全球各地，其國家安全利益也遠遠超出本土范疇，維護美國的國家利益和國家安全都需要盟國的支持。在2021 年3 月份發布的《國家安全戰略臨時指南》中，拜登政府指出，美國的命運比以往任何時候都更加緊密地與海外聯系在一起，美國面臨全球性流行病、毀滅性的經濟衰退等各種威脅與挑戰。然而，拜登政府也意識到，美國不可能單獨應對這些全球性挑戰，需要其他盟國和伙伴的支持。布林肯宣稱，“沒有一個全球性挑戰是任何一個國家單獨行動能解決的，即使是像美國這樣強大的國家也無法獨自應對”。具體到亞太地區，拜登政府認為美國面臨的挑戰較多，包括核擴散、非傳統安全、地區動蕩等，還特別關注中國崛起的沖擊和特朗普政府對亞太聯盟體系的破壞等。因此，在與亞太盟國領導人的會談中，拜登等人都強調要加強亞太聯盟和深化安全伙伴關系，以共同應對地區和全球挑戰。同時，拜登政府也鼓勵亞太盟國基于各自的相對優勢，共同分擔責任，以應對當前和未來的共同威脅。2021年2 月4 日，拜登與澳大利亞總理莫里森通話時強調美澳聯盟是“印太”地區和世界穩定的支柱，雙方討論如何共同應對中國威脅、新冠疫情和氣候變化等挑戰。此外，布林肯和國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）還選擇將首訪的目的地定在亞太地區，并于2021 年3 月出訪日韓兩國。在訪問兩國期間，兩人會見了菅義偉、文在寅等盟國高層官員，出席了“2+2”外長和防長會議，討論了一系列雙邊和全球問題，謀求鞏固和加強聯盟關系，謀求強化美國在亞太地區乃至全球的利益。
再次，強調亞太聯盟有利于捍衛“以規則為基礎”的亞太地區秩序。在《國家安全戰略臨時指南》中，拜登政府數次提及要警惕和應對部分國家試圖改變國際規則的圖謀。其中，拜登政府關注重點就是亞太地區的中國和朝鮮。拜登認為，“一個自由和開放的印太地區對每個國家的未來都是至關重要的”，并承諾要確保“印太”地區受國際法管轄，致力于維護普世價值不受外部脅迫。布林肯也在與日本、韓國、菲律賓等盟國外長的通話中表示，美國和這些國家的雙邊同盟對于維護“印太”地區自由和開放的發揮關鍵作用。在拜登政府看來，“印太”秩序的核心原則是基于規則，實現該地區的自由與開放。坎貝爾認為，如果美國想要繼續維護這些原則，就必須重新參與“印太”地區事務，包括停止敲詐盟友、參與地區峰會、加強經濟接觸和跨國合作等。2021 年1 月27 日，美國國務卿布林肯與菲律賓外交部長洛欽（Teodoro Locsin）通話時重申，強大的美菲聯盟對一個“自由開放的印太地區”至關重要，《美菲共同防御條約》適用于包括南海爭端在內的安全問題。2021 年1 月27 日，布林肯與泰國副總理兼外交部長敦（Don Pramudwinai）通話，雙方重申了美泰聯盟的力量，并表示要共同努力促進“印太”地區實現共同繁榮、安全和價值觀。2021年3月12日，拜登政府在執政不滿兩個月便召開了美日印澳四邊機制的首次首腦峰會，四國領導人重申了對四邊安全合作的承諾，并宣稱要在新冠疫苗生產、關鍵科技、基建投資、應對氣候變化等方面開展合作，以努力建設一個“自由、開放、包容、健康、以民主價值觀為基礎、不受強制約束的印太地區”。2021年4月16日，美日首腦會晤后發表了聯合聲明，明確將打造“自由開放”的印度—太平洋地區列為美日聯盟的重要任務。顯然，對于拜登政府而言，隨著美國實力的相對衰弱，維持其所追求的亞太地區秩序離不開盟國的參與和支持。
二、亞太聯盟政策的調整
基于對拜登政府亞太聯盟的認知和執政以來的一系列舉措的分析，可以發現拜登政府的亞太聯盟政策將在政策理念、聯盟管理方式、聯盟目標和合作模式四個方面進行調整。
（一）在政策理念上，淡化“美國優先”，強調價值觀共識。特朗普政府期間，基于“美國優先”的政策理念，美國采取“交易主義”策略來處理聯盟關系，在一定程度上對亞太聯盟造成了沖擊。相比而言，拜登政府有意淡化“美國優先”的影響，更加注重價值共識對于聯盟關系的整合作用，并希望借助亞太聯盟來維護基于規則的自由主義國際秩序。
作為資深民主黨建制派人士的拜登一直是價值觀外交的堅定支持者，他曾表示，美國在二戰后建立的聯盟體系“植根于共同的民主價值觀基礎上”，對于維系“基于規則的國際秩序”具有重要作用。因此，他在上臺前就高舉“民主國家”的旗幟，希望利用共同的民主價值觀團結盟國，強化美國領導的“民主國家聯合體”（Coalition of Democracies）。具體到亞太地區，一方面，在與日韓澳等盟國領導人會談時，拜登政府屢次重申要“促進共同的安全、繁榮和價值觀”，“捍衛自由開放的印太秩序”；另一方面，將目標直指中國，試圖強化亞太盟國對中國“威權主義”“破壞規則”的認知，以增強亞太聯盟的認同感和凝聚力，最終達到孤立中國的目的。布林肯在訪日期間，雙方在《美日共同聲明》中指出，中國給聯盟關系和國際社會帶來了政治、經濟、軍事和技術方面的挑戰，破壞了“以規則為基礎的國際秩序”。
為此，拜登政府擬將盡快舉辦把亞太盟國囊括在內的“全球民主峰會”（Global Democracy Summit），以在全球范圍內阻止“威權主義”和捍衛民主。英國謀劃組建的“民主十國”（D10）聯盟也有可能得到拜登政府重視，因為這一“民主伙伴俱樂部”可以加強歐亞盟國與伙伴的協調，有助于美國全球霸權護持。此外，拜登政府還尋求借助“四邊合作機制”來“支持法治、航行和飛越自由、和平解決爭端、民主價值觀和領土完整”，以增強對抗中國的競爭力，迫使中國認可和接受美國主導的亞太地區秩序。
（二）在聯盟管理方式上，減少權力強制，注重制度約束和利益協調。特朗普治下的美國更多地采取權力強制的方式處理聯盟關系，如強制盟國承擔更多的防務義務和地區責任，甚至不惜以放棄安全保護來威脅盟國讓步。拜登政府中的不少官員都曾對特朗普的聯盟管理方式提出批評。拜登表示，“美國的聯盟超越了金錢……美國的承諾是神圣的，不是交易性的。”坎貝爾認為，特朗普政府把亞太聯盟視為累贅，以及尋求更嚴格的貿易安排，會將亞太國家及其領導人“置于非常困難的境地”。
相比于特朗普咄咄逼人的態度，拜登政府采取一種相對溫和的態度，在聯盟管理中更加注重制度約束和利益協調的方式。拜登政府甫一上臺，就表明了對聯盟承諾的態度，試圖表達其捍衛亞太聯盟和亞太秩序的決心。如拜登在與菅義偉的通話中表明，“美國將根據《美日安保安全條約》第5條的規定堅定不移地保衛日本”。布林肯在與澳大利亞、菲律賓兩國外長通話時，都強調了“安全條約”的重要性，以及美國對共同防御義務的承諾。對于聯盟內部久拖不決的各種矛盾，一方面，拜登政府通過強化聯盟內部的機制化建設來規范各國間的權責分擔。如布林肯訪問日韓時強調了對現有制度安排的調整和執行，美日再次確認了普天間機場搬遷方案，并同意對目前的《特別措施協定》進行一年的延長修正；美韓重申了對符合《基于條件的戰時作戰指揮權過渡計劃》的戰時作戰指揮權過渡的堅定承諾，并草簽了第11份《防衛費分擔特別協定》。另一方面，拜登政府也注重通過利益協調的方式來強化亞太聯盟的共同戰略目標，試圖通過擴展聯盟合作領域的方式來擴大聯盟的共同利益。這些有利于增強亞太聯盟的內部團結，也符合美國需要盟國分擔更多聯盟責任的戰略意圖。
（三）在聯盟目標上，更加重視全球治理合作。特朗普政府期間，全球治理在美國外交政策的排序中處于相對靠后的位置，特朗普也較少通過與盟國的合作來應對全球性挑戰。然而，拜登政府認為，美國面臨的各類全球性挑戰，削弱了美國聯盟集體應對這些挑戰的能力。因此，拜登政府強調要建立一個美國盟國及合作伙伴的統一戰線，以共同應對這些全球性挑戰。具體來說，拜登政府將擴展亞太聯盟在參與全球治理方面的合作，將控制新冠疫情、應對氣候變化、發展新技術和維護亞太經濟秩序等納入亞太聯盟的共同戰略目標。
首先，與特朗普政府在疫情國際合作方面的保守態度不同，拜登承諾將與其他國家在應對新冠疫情上進行更密切的合作。2021 年1 月以來，在和亞太盟國領導人的通話中，拜登、哈里斯和布林肯幾乎都提到了要共同遏制新冠疫情的蔓延。在美日印澳四國峰會上，四國領導人宣布“共同采取必要行動，在2021 年擴大安全有效的新冠疫苗生產，并將與世衛組織和‘新冠疫苗實施計劃’（COVAX）等相關機制密切協調，共同加強和幫助印太國家接種疫苗”。
其次，在氣候變化問題上，將加大與亞太盟國合作力度。拜登政府將應對氣候變化視為重要外交議題，計劃召開世界氣候首腦會議，直接與世界主要碳排放國的領導人接觸，推進應對氣候變化國際合作。由于日韓澳等國都是世界主要的碳排放國，因此加強與亞太盟國在氣候變化領域的合作將是拜登政府氣候計劃的重要組成部分。拜登在與日韓澳領導人的通話中，將應對氣候變化視為重點合作領域，在美日印澳四國峰會上也宣稱，“在應對氣候變化加速的過程中，我們正在建立一個新機制來加強合作和提振雄心。”四國還聯合建立了氣候工作組，以共同推進《巴黎協定》和低排放技術解決方案的執行，以及加強全球在應對氣候方面的多領域合作。
再次，在太空和數字網絡等新技術領域，為應對來自中俄的壓力，拜登政府期待亞太盟國發揮更大作用。在拜登政府看來，新技術帶來的挑戰在于很大程度上不受法律或規范的約束，需要建立防止濫用或惡意行為的防護體系。因此，拜登政府不僅要加強美國的科技優勢，還要增加與盟國在研發新技術和制定國際標準方面的合作。在布林肯訪日期間，美日兩國宣布將加強網絡安全對話，在與網絡威脅相關的合作和信息共享方面加倍努力。菅義偉訪美期間，美日兩國首腦表示將通過深化在生命科學和生物技術、人工智能、量子信息科學、民用空間等領域的研究和技術開發合作，提高各自和共同的競爭力。在四邊合作機制的框架下，四國也決定成立一個關鍵技術和新興技術工作組，目的是促進四國在技術標準制定方面的協調，加強在關鍵技術和新興技術領域的交流對話。
最后，拜登政府還希望和亞太盟國一道主導亞太地區的經濟秩序。坎貝爾認為，加強亞太經濟秩序意味著，即使在中國更成熟地使用“胡蘿卜加大棒”政策的情況下，該體系也能繼續為各國提供物質利益。具體來說，拜登政府與亞太盟國的合作將圍繞供應鏈、標準、投資和貿易協定四個方面展開。布林肯在訪問日韓時都談到了擴大兩國工業界的接觸，以提升雙方供應鏈的彈性和抗風險能力，美日兩國還一致同意協助“印太”和全球各國加強基礎設施、能源和數字經濟投資，促進連通性和經濟增長。
（四）在合作模式上，延續“印太戰略”框架，擴展亞太聯盟體系。特朗普政府于2017年提出“印太戰略”，其主要思路是通過拉攏印度，聯合日澳等盟國，在“印太”地區打造以美日澳印為核心的合作框架，以限制中國的地區影響，滯緩中國的崛起進程。2021 年拜登政府執政以來，其深刻地意識到，要限制中國的地區和全球影響，就需要加強在亞太地區的聯盟體系構建，強化美國的領導地位。
一是推動四國合作的機制化和常態化，以提升其在“印太”地區的影響力。拜登政府執政之后，很快與日澳印三國領導人進行了通話，強調要打造“印太”地區的“自由和開放地區秩序”，以及通過四國合作鞏固地區框架。2021 年3 月12 日，拜登出席了美日印澳四國首腦會議，這既是拜登總統參加的首次多邊峰會，也是四國首次舉行最高領導人會晤。四國領導人一致同意完善各級別的溝通機制，如四國的專家和高級官員將定期開會，四國的外長每年至少會晤一次，以及四國領導人還將在2021年底舉行一次面對面的峰會。顯然，拜登政府希望推動四國合作機制化，提升美國在“印太”地區的戰略動員能力。
二是拉攏韓國參與“印太戰略”。韓國在“印太”戰略方面基本處于觀望態度，不愿過多參與以免影響中韓關系。拜登政府則有意拉攏韓國參與“印太”戰略，不僅推動韓國在東北亞地區發揮更大作用，還鼓勵韓國更多地參與“印太”地區事務，甚至有可能推動韓國加入“四國合作機制”。在布林肯訪問韓國時，美韓安全磋商委員會（“2+2”）發表聲明稱，美韓兩國將繼續通過與韓國“新南方政策”的合作，共同努力創建一個“自由開放的印太地區”，美韓將在“印太”地區的諸多事務方面加強合作。由于日韓都被美國視為亞太地區重要的盟國，因此拜登政府還謀求通過加強美日韓三邊合作以拓展“印太戰略”的合作框架。
三是重新重視東南亞的支點作用。雖然“印太戰略”將東南亞國家視為“印太”地區的戰略支點，但特朗普對這一地區重視不夠。拜登政府執政后，布林肯相繼與菲律賓、泰國、越南和新加坡的外交部長進行了通話，強調美國和這些國家的雙邊關系對整個“自由開放的印太地區”的重要意義。除在菲律賓和泰國兩個盟國繼續增加軍事部署外，拜登政府還繼續強調與新加坡、越南和其他東盟成員國建立伙伴關系的重要性。在四國峰會上，拜登政府還首次就東盟的地位作出表態，即“堅決支持東盟的團結和中心地位，以及東盟對印太地區的展望”。由此可見，拜登政府展現了對東盟的重視態度，并在經貿、氣候變化、海洋安全等關鍵問題上尋求與東盟的合作，以此拉攏東盟國家更多參與其“印太”戰略合作框架。
三、亞太聯盟政策的影響與困難
拜登政府重視聯盟關系的修復，在一定程度上有助于改善亞太聯盟關系，但也增加了中美關系的不確定性，加劇了亞太地區局勢的不穩定性。不過受制于拜登政府自身的國內政治牽絆、聯盟內部的矛盾、亞太盟國的憂慮等因素，拜登政府要想強化亞太聯盟，也面臨著不少困難。
拜登政府亞太聯盟政策調整將主要產生三個方面的影響。一是有助于美亞太聯盟關系的有限改善。拜登政府強調基于共同的價值觀來凝聚亞太盟國的戰略共識，這獲得了盟國的廣泛回應，后者均表態贊同與美聯盟的價值觀基礎。在一些存在共同利益的領域，盟國間合作的契合度和緊密性有所增強。然而，拜登政府的亞太聯盟政策仍然帶有部分特朗普時期的色彩。從拜登政府的言行來看，其并未完全擺脫“美國優先”的思維和影響。在經貿領域，拜登政府并不會完全停止使用關稅手段，與盟國爭利的現象依然存在，這也使得美國和亞太盟國之間的經貿摩擦將很難順利解決。在安全領域，拜登也認為盟國應該承擔更多的防務費用。從布林肯訪問日韓期間，依然在敦促兩國修訂防務費用分擔協議，并希望兩國承擔更多的地區責任，聯盟之間的防務分擔分歧依然存在。因此，拜登政府期間，與亞太盟國的關系會有所改善，不過由于美國與盟國之間的利益分化和戰略分歧難以解決，其改善程度有限。
二是增加中美關系的不確定性。拜登政府認為中國是最為強勁的競爭對手，會對穩定和開放的國際體系發起持續挑戰。布林肯表示，由于中國代表了21世紀最大的地緣政治挑戰，因而要從實力而不是軟弱的地位出發來對付中國。因此，拜登政府將會更加積極地拉攏盟國與中國進行競爭。首先，拜登政府拉攏亞太各國組成反對中國的“民主國家陣營”，并鼓勵盟國在新疆、香港、臺灣和南海等涉及中國核心利益問題上對中國共同施壓。這無疑會進一步增加中美之間的戰略分歧，不利于中美關系的改善。其次，拜登政府通過強化在亞太地區的軍事存在，通過各種方式來增強聯盟對抗中國的軍事實力。這將導致中美兩國在安全領域的競爭常態化，甚至增加兩國“擦槍走火”的可能性。最后，拜登政府試圖和盟國一道制定新的國際規則，特別是強調在供應鏈、基礎設施和新技術等領域削弱中國的影響，會進一步削弱經貿關系作為中美關系重要基石的作用。
三是加劇亞太地區局勢的不穩定性。拜登政府注重強化亞太聯盟共同遏制中國，并極力推動亞太聯盟的擴展，將影響亞太地區安全局勢的穩定。其一是加深了亞太各國的“疑華”情緒，使得亞太地區局勢的“對抗性”色彩更加明顯。通過渲染中國的經濟和安全威脅，拜登政府籠絡各國與美國一道與中國對抗。此舉將使各國在安全問題上更加依賴美國，甚至敢于在敏感問題上犯險，激化各國與中國的矛盾，加劇亞太地區的安全局勢。其二是阻礙了亞太區域多邊合作機制的正常發展，特別是對東盟主導的地區合作造成了沖擊。拜登政府不僅將中國設為亞太聯盟的首要對抗目標，而且注重分化亞太地區不同國家，這使得亞太各國在發展目標、身份認知和政策優先性上出現了差異，不利于各國統一共識和推動亞太地區的整體合作。
盡管拜登政府亞太聯盟政策有助于改善聯盟關系，增強美國在亞太地區的國際動員能力。不過其聯盟政策調整也面臨著國內外挑戰，存在較大的不確定性。
第一，國內問題的牽絆。執政之初，拜登政府在國內面臨著不少嚴峻的挑戰，其不僅擔負著控制疫情和恢復經濟的重任，還要修復美國的政治極化和社會分化。在這種形勢下，拜登政府即使要大幅調整亞太聯盟政策，其成效依然會因國內問題的掣肘而大打折扣。拜登政府明確提出，“美國要提升國際影響力必須穩定國內環境”。由此可見，在拜登政府執政初期，國內事務的優先性超過外交事務。
首先，疫情會影響美國外交政策實施。在美國國內新冠疫情尚未完全控制、經濟持續低迷和社會嚴重分化的情況下，拜登政府的執政重點主要是國內事務，這無疑會制約拜登政府在亞太事務上的投入。拜登在上臺前后數次公開批評特朗普政府的抗疫政策，因而能否有效控制疫情不僅關系到美國經濟和社會的發展，也成為檢驗拜登政府執政能力的重要指標。
其次，美國社會分化、政治極化制約外交政策。拜登政府面對的是一個極度分化的美國社會，精英群體與草根階層、白人群體和少數族裔、本土居民和新移民之間的分歧愈演愈烈，拜登在數次演說中都呼吁美國社會“停止爭斗、保持團結”。但社會分化的裂痕依舊，短時期內難以修復。與此同時，美國的政治極化依然延續，掣肘阻擾拜登政府的政策實施。面對如此局面，拜登政府想要對國內分化有所修復，需要適度容納“美國優先”的理念，更加迎合國內多數人的利益訴求。這注定了美國的聯盟政策依然重視國家利益，其與亞太盟國的經貿矛盾等也難以完全解決。
再次，經濟相對衰落限制對外戰略投入。據美國經濟學家卡特勒（David M. Cutler）估計，疫情將給美國造成約16萬億美元的經濟損失，而這一數字將是2008 年經濟危機給美國帶來的經濟損失的4倍。相比于經濟繁榮時期的美國可以在全球各地維持力量存在，拜登政府能用于全球戰略的資源有所減少，其能為亞太聯盟提供公共產品的能力也將隨之下降。拜登政府雖然提出了諸多戰略目標，但要同時實現這些目標并非易事，這也使得美國會要求盟國承擔更多的責任，聯盟內部防務分擔的矛盾難以解決。
第二，亞太聯盟內部矛盾依然存在。雖然拜登總統一直將自己稱為“自由主義者”和“多邊主義者”，但美國的國內政治現實決定了拜登政府不可能完全改變特朗普的對外政策，美國與亞太盟國在經濟貿易、防務分擔上的矛盾仍然制約著聯盟關系的修復。
一方面，在經貿領域，美國和亞太盟國的經貿矛盾難以根本解決。全球化在美國造成了不同的利益群體分化，自由主義國際觀不再具有說服力。目前，在征收鋼鐵和鋁的關稅問題上，美國和日本、泰國、印度和印度尼西亞等亞太國家依然分歧較深，如果拜登想繼續推進以“保護美國中產階級利益”為目標的貿易政策，美國和盟國之間的經貿摩擦將很難順利解決。另一方面，美國和亞太盟國在防務安全領域也存在難以解決的矛盾。防務分擔已經成為了美國聯盟內部的一個結構性問題。拜登本人也不贊同美國在亞太聯盟體系中承擔過多責任，并希望盟國加強自身防衛力量和承擔更多義務。然而，由于近期日韓等國經濟低迷，加上新冠疫情對經濟的沖擊，亞太盟國不愿承擔更多責任的態度會更加強烈。由此可見，拜登政府解決聯盟內部的分歧依然面臨不小的難度。
第三，亞太盟國的憂慮。總體來看，日韓等國對拜登政府回歸“多邊主義”和加強聯盟關系的政策表現出了較高的期望，但由于特朗普政府的影響尤存、亞太國家之間的矛盾、中國因素的影響，美國盟國對配合拜登政府的聯盟政策存在不少憂慮，也給亞太聯盟調整帶來了不少困難。
首先，特朗普政府的單邊主義給聯盟關系帶來的負面影響在短期內難以完全消除。具體來說，其一，疑慮拜登政府回歸多邊主義和重視聯盟關系的誠意。如日本迫切希望拜登政府重返《跨太平洋伙伴關系協定》已被拜登政府明確拒絕。因此，對于拜登政府重塑亞太經濟秩序的政策，日本等國也可能會傾向于聽其言、觀其行。其二，疑慮拜登政府是否會徹底拋棄保守主義做法，特別是在經貿和防務領域。如果拜登繼續對盟國征收關稅和要求修改軍費分擔協定，這將破壞拜登政府極力營造的合作氛圍，影響亞太聯盟內部的團結。其三，疑慮拜登政府提供安全承諾和履行聯盟義務的能力。拜登治下的美國諸多國內問題纏身，盟國普遍擔心拜登政府是否有能力推行其“印太戰略”。這也會促使美國盟國更加注重加強戰略自主性，而不會一味服從美國的戰略安排。
其次，亞太聯盟多邊合作面臨協調困難。拜登政府把加強亞太盟國間的合作視為其亞太戰略的重點，特別重視美日印澳四邊合作，這對加強亞太盟國間的關系提出了更高的要求，但這些國家之間的分歧也并非拜登政府短時期內所能協調，各國之間的疑慮和不信任將會遲緩亞太聯盟的多邊合作進程。其一，由于慰安婦和獨島（竹島）領土主權問題的影響，日韓兩國從民間到官方都對彼此存在不信任感。這種不信任感有礙美日韓三邊合作，即使美國也很難協調日韓兩個盟國的訴求。其二，雖然近年來日澳在安全合作上取得重大進展，但雙方在一些具體問題上還存在諸多分歧，也將影響雙方防務合作關系的深化。其三，印度對擴展四邊安全合作機制的功能存在疑慮，印度既不愿在地區戰略和外交政策上過多受美國掣肘，也擔心四邊安全合作機制的軍事化會加劇亞太地區形勢的緊張。
最后，美國的亞太盟國擔憂對抗中國會損害自身利益。美國和盟國利益的分歧決定了彼此在對華認知上存在差異，也使得這些國家并不會完全追隨美國“遏制中國”的戰略。在經濟貿易領域，亞太國家都與中國存在緊密的經濟聯系，并都希望繼續加強與中國的經貿合作。特別是隨著RCEP協定的正式簽署和中日韓自貿區的有序推進，美國的亞太盟國都意識到，只有與中國展開緊密的經濟合作才能把握住亞太經濟發展的機遇。在安全領域，雖然各國把中國視為主要的安全威脅，但鑒于地緣政治等考慮，各國并不希望把與美國的聯盟關系轉變為全面對抗中國的軍事聯盟，這不僅會限制他們的外交政策空間，更容易引發亞太地區的局勢緊張，給各國的經濟社會發展造成嚴重威脅。
結語
拜登政府執政以來，亞太聯盟在美國外交事務中的重要性逐漸上升。為消除特朗普政府對亞太聯盟的負面沖擊，拜登政府極力改變特朗普政府的單邊主義傾向，轉而以多邊主義和國際合作的方式處理聯盟關系。在延續特朗普政府“印太戰略”框架的同時，拜登政府也著重強化“四國對話機制”，并在此基礎上加強韓國和東南亞國家的合作。由于拜登政府采取相對溫和的外交姿態，美國的亞太盟國也紛紛表示要與新政府恢復和鞏固聯盟關系，亞太聯盟內部一度呈現出積極主動的合作氛圍。然而，拜登政府治下的美國國內問題繁多，極大地限制了其在亞太事務上的精力和能力，其盟國也出于自身利益的考慮，將會不斷增強自身的戰略自主性，而不會一味地完全追隨美國。因此，拜登政府雖然能在短期內緩和聯盟關系，并在抗疫、氣候治理、新技術等領域取得合作成效，但要想從根本上解決聯盟矛盾和強化聯盟關系，仍然面臨著不少挑戰。○
