古德諾“政治與行政二分法”理論對我國行政管理體制改革的困境與出路的啟示

戴成宸

【摘要】本文對古德諾的“政治與行政二分法”理論進行了淺析，之后總結出目前我國行政管理體制改革的困境，并將“二分法”理論與我國行政管理體制改革的困境相結合，從理論中提取出“二分法”對于我國行政管理體制改革的的有效啟示。

【關鍵詞】古德諾;政治與行政二分法;行政管理體制改革

一、古德諾政治與行政二分法淺析

（一）古德諾政治與行政二分法基本內容。

1.古德諾主張政治與行政的兩分法，其認為行政學不研究政治問題，而是研究政府的行政效率，為了提高行政效率，最好將政府、政治權利等政治因素排斥在行政之外。1

2.古德諾認為與國家意志的表達有關的職能即政治功能，包括憲法的制定、議會立法和官員選舉等方面的內容。國家意志的執行功能稱之為行政職能，包括司法行政和政府行政兩方面的內容。

（二）我國行政管理改革邏輯下的古德諾政治與行政二分法。

改革開放40 多年以來，我國行政管理體制改革大體上歷經了三個階段，即沖破高度集中的計劃經濟體制束縛階段（ 1978—1992年） ，適應社會主義市場經濟體制階段（ 1993—2012年） ，推進政府治理現代化階段（ 2013年至今）2。

在古德諾的政治與行政二分法中有兩種價值是貫穿全部理論的，一是效率，二是民主。行政管理體制改革的第一階段的重點是經濟的發展，即重點主要是放在效率方面;而隨著人們的生活水平不斷提高，第二階段的重點越來越偏向于民主和社會矛盾方面。古德諾強調政治與行政的協調，也就是保證國家意志的執行不偏離正確的軌道，最大限度的保證人民意志的實現。這與我國目前行政管理體制改革的主要問題有著相同的源頭。

二、我國行政管理體制改革困境

我國加快行政管理體制改革的主要任務是通過改革，提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。3

（一）服務型政府建設困境。

1.政府部門服務意識薄弱。

許多倡導服務型政府的理論都認為政府應更好地為社會提供公共資源，努力滿足公眾日益增長的需要。而在一些政府部門中部分官員仍有著濃厚的父母官思想，忽視公眾需求對政府工作的指向性作用，導致一些基礎性建設忽視了甚至損害了民眾的利益，浪費了許多政府的資源，還降低了政府的信譽度。

2.政府部門職能職責定位不清晰。

首先，政府部門中的很多工作并不能將職責權限精準地界定出來，這就導致政府各個部門之間在實際工作中經常會存在相互推諉的現象，最終造成群眾幾經輾轉問題也不能夠得到解決，從而損害了公眾的利益。其次，我國的政府除了具有服務的職能之外還有管理的職能，而對于政府服務與管理職能的定位與界定，目前政府管理人員仍未做出較精準清晰的界定。

（二）政府機構改革困境

1.政府機構精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”。

隨著社會事務的不斷增加，政府所需要管理的事務越來越多，當社會事務管理達到一定量的時候，政府機構就需要增加相應的管理機構和崗位編制，這就容易形成機構和人員的惡性膨脹;當政府意識到惡性膨脹的問題時會忽視政府職能的轉變而減少機構，而隨著社會的發展，機構承擔的事務不斷增加，造成之前精簡掉的機構又回到政府中，這就形成了政府機構改革的經典困境“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”。

2.政府部門間協調機制不暢。

目前，由于存在某個事項需要多個部門的共同管理，這可能會造成管理效率和決策效能，也無法建立完整的責任追究機制。而已經實現整合的大部門多數只是實現了組織形態的整合，內設機構整合和職能融合的程度還不夠，與大部門的新定位、新要求相比還有改進和完善的空間。

3.中央、地方政府機構之間缺乏互動。

目前，我國的政府結構中權力主要是集中在中央、上級政府機構，這就容易造成權力的過于集中而難以發揮地方和基層的積極性。不僅如此，中央機構又要管宏觀又要管微觀，既要管行業又要管企業，國民經濟的宏觀調控職能和微觀調控職能混合，沒有中間層次，容易造成“一管就死，一放就亂”的局面。因此中央機構和地方機構之間缺乏互動就容易造成許多混亂的問題。

（三）政府依法行政困境。

1.行政法制意識淡薄。

目前有法不依、以權代法等現象在我國行政領域中仍然存在，某些基層行政機關工作人員尤其是某些基層領導干部人治觀念和官本位觀念嚴重，認為法律對自己沒有任何約束，以權壓法，置法律于不顧。

2.行政法律制度不健全。

不同的地方政府很難形成一致的法律理念。各級地方政府都認為自己掌握著制定地方性法規的權力，并且各地的具體情況存在著差異，因此各地政府推出了不同的法規文件，這勢必會使得部分法規的相關規定存在重大的不一致。

三、古德諾“政治與行政二分法”理論對我國行政管理體制改革困境的啟示

我國的行政管理體制改革有其自身的特色與問題，不能夠簡單地套用古德諾的政治與行政二分法理論，但這也并非意味著我們要完全否定他的理論價值。尤其是，當前我國正在進行行政管理體制的改革，該理論所體現的精神內涵還是值得我們思考的;它或多或少地對我們的改革尚有一定的啟發意義。

（一）協調好政治與行政關系，建設服務型政府。

1.改善黨員兼任行政官員的現象。

政府可以適度使黨的官員和行政系統的官員分工，黨的官僚體系和行政系統的官僚體系盡量不要重合，二者各自享有各自的職權。為了不使行政部門在執行國家意志的過程中出現曲解或是黨難以實現對行政部門的領導，可以建立一種專門的溝通機制，這種溝通機制可以是黨設置專門的機構監督行政部門的決策執行過程，而不一定要通過黨的官員直接參與行政。

2.使政府部門樹立正確的服務觀念。

正確政府新服務觀的重點就在于政府的天職和其存在合法性的前提是政府要提供優質的服務，其次要樹立以人為本的思想，要革除官本位的思想，樹立公民優先、全心全意為人民服務的理念。要實現這種新服務觀，政府行政人員需將實現公共利益作為一切公共行為優先考量的指導。

（二）協調好政治與行政關系，將行政效率放在首位。

古德諾認為為了提高行政效率，最好將政府的因素和政治權利等政治排斥在行政之外，這也與我國推進的行政管理體制改革的服務型政府建設有異曲同工之妙。

1.推進政府機構改革，提升政府行政效率。

政府首先要理順政府部門之間的關系，健全部門職責體系，嚴格按照權責一致、分工明確的原則，明確各部門職責分工，建立嚴格的工作責任制和崗位責任制，在省、市、縣對職能相近的政府機關探索合并設立或合署辦公，從制度上機構部門上解決職能不清、人浮于事、多頭領導、政出多門的弊端。

2.強化行政監督，保證政府有效效率。

古德諾認為，政治對行政的控制方式有兩種：一是法定制度，二是法外調節，即政黨。也就是說我國應加強政黨對于政府機構的監督，從而保證行政的效率。

為了更好的建設法治社會，提高監督工作質量可以從兩方面入手，一是從監督的屬性上做出改變，完善領導體制。二是提高預防工作，監督部門的監督工作以往值注重結束監督，這讓許多問題在開始和過程中發生，所以想要提高監督質量就需要從行為發生前入手只有這樣才能讓那些心思不正的人員徹底放棄僥幸心理。

注釋：

1張國慶.公共行政學（第四版）[M].北京：北京大學出版社，2017：22.

2 余興安.當代中國的行政改革[M].北京： 中國社會科學出版社，2017： 4-6.

3《關于深化行政管理體制改革的意見》.http：//www.gov.cn/gongbao.htm