戶籍制度改革及其現狀

摘要：關于戶籍制度改革目前存在兩種主要觀點：一種觀點認為戶籍制度的歷史作用已經完成，當前的戶籍制度已經嚴重阻礙了經濟發展與社會公平，因此應予改革;另一種觀點認為原來存在的剝削型戶籍制度已經轉變為保護型戶籍制度，驟然廢除將帶來嚴重的負面影響。文章圍繞著兩種觀點展開討論。

關鍵詞：戶籍制度;戶籍制度改革;勞動力流動

眾所周知，一座城市的經濟發展水平越高，戶籍的含金量也就越高。原因即在于城市居民的公共服務由地方政府統籌提供。如果我們將政府比作一個企業，將當地戶籍人口理解為該企業的股東，本地居民居民享有本城市發展帶來的一系列公共服務，具體表現在醫療、養老、低保、教育等各方面，一言以蔽之，擁有戶籍意味著個人的各方面事務由當地政府予以托底。外來人員則只有“工資”，沒有“股份”，不享受除工資外的其它服務。總而言之，在戶籍制度下，地方政府是一個經濟核算的基本單位，本地居民則形成一個強大的既得利益集團。

戶籍的背后是公共服務與社會福利，地方政府通過戶籍制度來識別誰有資格享受當地政府提供的一系列公共服務，包括教育、醫療和養老等。戶籍制度的前提是地方政府財力的有限性。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《建設高標準市場體系行動方案》（以下簡稱《方案》）中提出，“除超大、特大城市外，在具備條件的都市圈或城市群探索實行戶籍準入年限同城化累計互認，試行以經常居住地登記戶口制度”，這意味著除十六個超大、特大城市外，其它城市戶口理論上不再設置門檻，自由落戶。《十四五規劃建議》中提出“保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓”，即農民可以在保留原有的宅基地、承包地與集體收益的基礎上進城落戶。由此可知，當前戶籍制度改革的重點難點已經由城鄉之間轉變為城市之間，不同城市由于地理位置、行政級別、經濟發展水平等因素的差異，戶籍的含金量也有高低不同。

在戶籍改革過程中，參與各方都在做成本與收益分析。這一過程形成三方博弈：中央政府、地方政府和農戶。中央政府需要兼顧效率與公平、經濟發展與再分配。從全國一盤棋的角度看，剝離附著在戶籍制度之上的福利、將戶籍制度還原成一種人口登記的手段，既可以進一步釋放經濟活力，又可以通過再分配，縮小貧富差距。地方政府既是戶籍制度改革的一線執行者，也是改革后果的直接承擔者。短期來看，戶籍制度改革需要地方政府付出大量成本，超大特大城市的地方政府希望可以維持“經濟接納、權益排斥”的狀況，市民化的成本看得見、摸得著，給予新市民戶籍權益不會為地方政府帶來明顯的經濟效益。出于個體理性考慮，地方政府往往按照地方利益解釋中央政府的政策，導致“政策失靈”，最典型的即將戶籍制度改革異化為地方政府“搶人大戰”。

戶籍制度和城鄉體制改革是一個長期過程，農民在其中應該擁有選擇的權利。《十四五規劃建議》提出，允許城鄉要素的“雙向流動”。進一步放開農村到城市的制度障礙。小農派反對城市的生產要素向農村的流動，主張禁止宅基地流轉與資本下鄉。如同自由貿易對發達國家有利、對發展中國家不利，宅基地自由流轉與資本下鄉的直接后果是破壞農村的保底作用，進而破壞村莊倫理。換言之，資本下鄉與允許土地自由流轉無異于西方早期的圈地運動，其結果將導致大量失地農民無家可歸。

支持戶籍制度改革的學者認為，現代化的首要之義是規模經營和組織化經營。首要的要求是大幅減少農業勞動力數量提高農業勞動生產率，多余勞動力則應進城從事二三產業。另外，在任何一個現代化的國家，農業都不是經濟發展的動力。所以，農業現代化的主要意義在于解放勞動力。以下簡述推動農業現代化經營，即農民工市民化的主要理由。

有學者認為，戶籍制度對勞動力轉移構成人為制約，導致大量勞動力仍然被限制在農業領域。換言之，戶籍制度人為增加了農民工的生活成本，阻礙了勞動力的自由遷移。因此，戶籍制度制約下的勞動力轉移仍有進一步釋放潛力的可能。過去三十年的發展以政府直接補貼企業為主，放開戶籍管制將推動勞動力要素重新配置，增加二三產業勞動力供給，客觀上有利于工資水平保持穩定。從需求角度而言，農民工市民化的過程將釋放大量的消費需求。首先，將農民工納入所在城市的社會保障范圍，可以免去進城農民的后顧之憂。社會保障的廣覆蓋有利于消除農民工對未來的不確定性、減輕惡性突發事件對農民工的影響。其次，人口的集聚有利于服務業的發展。“新市民”的出現將增加對服務業的需求，提高所在城市的消費水平。

推動戶籍制度改革的最后一點理由是公平。以“土地財政”的方式，中國政府成功在改革開放的前四十年的建成大量提供高效公共服務的城市。無論是過去還是未來幾十年，城市都是社會主義現代化過程中財富生產的“平臺”，只有讓大多數人擁有公平接入“平臺”的機會，貧富差距才有可能縮小，公平才得以產生。將農民工以戶籍的制度限制在農村顯然與這一路徑背道而馳。

盡管如此，農村會長期存在下去，這將是現代化中國的一部分。主要原因有二，第一，中國的經濟發展水平決定中國的戶籍制度改革任重道遠;第二，跟隨改革大潮的進城農民在市場經濟當中收獲到自己的第一桶金，他們的生活價值卻依然在農村。總之，作為一種社會形態的村莊將長期延續下去。學界普遍贊同，城鎮化過程將會持續下去。因為大量的就業機會在城市。離土工作完不成，農民就沒有足夠的收入。離土往往與離鄉結合在一起。缺少大城市作為依托，小城鎮的工業發展同樣不可能成功。《十四五規劃建議》當中，除超大特大城市繼續管制外，其它區域全面放開。另一方面，鄉村振興的戰略繼續全面推行。從中央政府的角度出發，實行某一學派的建議并不現實，并不存在某一條理想道路，政治發展往往是中庸與漸進的。

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8. 作者簡介：曹賀松（1997—），男，河北保定人，漢族，天津師范學政治與行政學院碩士研究生，研究方向是比較政治。