基本公共服務供給問題研究綜述

張凱鋒

摘要：在現代化財政體制框架下，為了更好地實現“服務型政府”的轉變，提升基本公共服務供給的能力至關重要。基本公共服務供給問題長久以來備受學者關注，本文對相關文獻進行邏輯性梳理，從財政分權對我國基本公共服務供給的影響和我國基本公共服務供給體制存在的問題這兩個大的維度展開，以具體問題為導向進行細化，對我國目前在基本公共服務供給方面的研究有了一個比較清晰的掌握。同時，針對已有文獻存在的不足之處，本文對基本公共服務供給領域接下來的研究提出展望。期望能助力于基本公共服務體系更加完善，體制機制更加健全，基本公共服務均等化等目標的總體實現。

關鍵詞：公共服務供給;財政分權;供給體制;均等化

一、財政分權體制下我國基本公共服務供給研究及述評

從我國1994年實行分稅制改革以來，不少學者從分權視角對中國的經濟增長奇跡給出了有說服力的解釋。但是，與驕人的經濟增長相比，在公共領域財政分權發揮的效用遠不能讓人滿意，越來越多的學者開始研究財政分權對公共服務供給可能存在的負面影響，主要集中在三個方面。

1.1財政分權導致基本公共服務供給扭曲的研究

中國的財政體制是一種非規范的事實性分權制度安排。主要表現為財政分權從屬于行政集權，地方官員在以上級政府的命令為行動準則的同時，還在一定程度上追求自身利益的最大化，地方居民對地方政府的行為又缺乏有效的監督和約束。因此，很難保證地方政府的公共服務供給行為不會與地方居民的需求偏好發生偏差。

從政府行為角度來看，周黎安（2004）指出中國地方政府以向上負責為主，官員晉升與地方經濟緊密聯系，政績考核是地方政府發展經濟的強有力激勵。平新喬和白潔（2006）實證檢驗了中國分稅制改革以來，地方公共支出結構對經濟發展水平等外生變量的敏感性，發現在財政分權的背景下，財政激勵導致了地方公共支出結構的扭曲和“偏差”。王永欽等（2007）認為在高程度的分權體制下，地方政府不愿提供需要更多的財力卻政績更少的軟公共品。龔鋒和盧洪友（2009）的研究也發現，在中國式財政分權體制下，地方政府傾向于擴張地方行政管理費和基本建設支出的規模。

從基本公共服務的具體領域來看，傅勇和張晏（2007）的實證研究表明，財政分權與基建支出比重正相關，與文教科衛支出比重負相關，據此可以認為，財政分權扭曲了政府支出結構。周亞虹等（2013）發現以財政自主度衡量的財政分權顯著減少地方政府的公共教育供給。余顯財和朱美聰（2015）利用省級面板數據實證檢驗財政分權對醫療供給水平的影響時發現，財政分權在剔除“市場”供給因素后與醫療供給負相關。盡管有少數學者對上述文獻還持有懷疑態度，還在利用新的方法進行論證。但是，目前的財政分權體制在公共服務領域存在一定程度的負面影響已經基本達成共識。

1.2財政分權與基本公共服務供給效率的研究

財政分權對基本公共服務供給效率的影響也是學者們關注的話題之一。1994年分稅制改革以后，地方支出的效率總體上有所改善。但是，這種改善在多大程度上應歸功于分權體制還不得而知。劉長生等（2008）以義務教育為例，利用中國省級面板數據對財政分權與義務教育提供效率之間的關系進行了實證檢驗發現，雖然財政分權從總體上有利于義務教育提供效率的提升，但存在顯著的地區差異。龔鋒和盧洪友（2013）以義務教育和醫療衛生服務為例，結果顯示醫療衛生和義務教育配置效率受到多維財政分權的影響，大小與方向均存在較大差異。只有分別檢驗財政分權與各類公共服務配置效率的關系，才能全面準確地評估財政分權對地方公共服務供給行為的真實影響。同時，也有學者提出可以通過完善雙向問責機制、提升地方政府支出行為的績效水平，從根本上緩解地方政府支出結構扭曲程度，提高公共服務供給效率（郁建興和高翔，2012;陳思霞和盧盛峰，2014）。隨著2018年中央《關于全面實施預算管理績效的意見》的出臺，財政資金的使用績效問題上升到了一個新的高度，也是未來相關研究的一個重要方向。

1.3 財政分權體制下轉移支付制度對基本公共服務供給的影響

轉移支付一直都是地方政府可支配收入的重要組成部分，加之地方政府收入有限性與支出不斷增長之間的固有矛盾，轉移支付收入對地方政府顯得格外重要，尤其是一些經濟發展落后地區對中央轉移支付有著很高的依賴程度。田侃和亓壽偉（2013）指出轉移支付顯著促進了中部地區低水平公共交通基礎設施發展，抑制了中、東部地區公共醫療衛生服務發展，而對西部地區公共醫療衛生服務則有顯著促進作用。同時，轉移支付促進了西部地區公共基礎教育發展，對中、東部地區則具有抑制作用。胡斌和毛艷華（2018）通過實證發現，轉移支付規模的擴大在概率上顯著增加了基本公共服務均等化，但是不同轉移支付形式對基本公共服務均等化的影響有顯著差異，稅收返還和專項轉移支付對基本公共服務均等化顯示出無效性，一般性轉移支付在概率上顯著增加了基本公共服務均等化。官永彬（2019）研究表明，地方政府的競爭加劇了區際公共服務不均等，而引入轉移支付可成為平抑區際財政能力差距和治理地方政府行為的有效工具，具有顯著的公共服務均等化效應。

轉移支付究竟能否促進基本公共服務供給？一部分學者給出了不同的聲音。謝芬和肖育才（2013）認為轉移支付會導致地方政府努力下降和阻斷地方政府提供公共服務成本分攤和收益分享之間的聯系。宋小寧等（2012）實證結果發現一般性轉移支付對基本公共服務的供給的影響極其微弱，更應依靠專項轉移支付。鄭垚和孫玉棟（2018）指出轉移支付能夠有效擴大地方基本公共服務的支出規模，但是這種促進作用存在門檻效應，并且無法有效改善地方政府“重經濟建設，輕公共服務”的支出偏好。胡洪曙和武鍶芪（2019）也發現轉移支付能在一定程度上改善轄區內公共服務的供給，但該促進作用易被缺乏彈性的行政性薪金支出弱化，并且轉移支付在提升公共服務支出占比上存在著以財政努力為門檻的三重門檻效應。

1.4 文獻述評

上述文獻研究主要集中在我國現行的分權體制下對基本公共服務供給的影響上。主要從地方政府行為及財政壓力、公共部門效率、戶籍管制和轉移支付制度的影響為切入點研究了財政分權對基本公共服務供給的影響。財政分權對公共服務供給結構造成的扭曲已基本達成共識，但是財政分權對基本公共服務供給效率的要影響復雜的多，由于分析的主要視角不同，采用的數據不同，分析數據的方法不同，還沒有研究能把財政分權對公共服務供給效率影響機理系統的、清晰的講清楚。研究轉移支付制度對基本公共服務供給的影響已經比較全面，而且基本達成共識，轉移支付制度在公共服務供給方面發揮著一定作用，但是這種作用是有限的。限制性主要表現在轉移支付作用的地區差異、門檻效應以及制度本身存在的問題。隨著財政分權體制的不斷改善，轉移支付制度的內容也將更加豐富，機制更加合理。

二、我國基本公共服務供給體制研究及述評

改革開放以來，基本公共服務供給的重要性不斷提高，覆蓋的范圍不斷擴大，供給規模日益增長，已經取得了顯著的成就。但是，在基本公共服務供給體制中還存在很多問題，很多學者以問題為導向，對我國基本公共服務供給體制進行了大量的研究，主要集中在三個方面。

2.1政府間事權與支出責任劃分不明確

由于中央與地方政府、地方政府之間的事權與支出責任劃分不明確，導致政府在基本公共服務供給中的“缺位”“錯位”等現象時有發生。熊波（2007）研究發現我國目前事權劃分的特點有1）政府與市場職能界定不明確，2）各級政府事權劃分不合理，財權上移，事權下移導致中央與地方錯位，地方各級政府錯位，3）上下級政府之間事權劃分不統一、不規范，有很強隨意性。葉文輝（2004）指出在政府責任劃分上，高層政府特別是中央政府應對農村公共物品供給事權進行根本性調整，更多地承擔義務教育和基礎設施供給的責任。政府間事權與支出責任劃分，是財政體制改革的重點，國家一直在做相關努力，國務院2018年出臺了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，力爭到2020年，逐步建立起權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制。可以預見政府事權與支出責任的劃分將會更加明確、更加細致、更加合理、更加有效。

2.2基本公共服務供給主體單一，謀求供給主體多元化

政府為絕對主體提供基本公共服務供給的現狀是不爭的事實，學者主要從引入市場機制和鼓勵社會組織等第三方參與兩個方面研究。賈康、孫潔（2006）提出公共物品的提供者不一定要充當生產者的角色，而可以運用政府采購手段完成其職責。肖鵬（2007）認為公共服務領域不斷擴大，政府資金難以為繼，且政府壟斷的公共服務供給質量低下、效率不高，市場經濟和非盈利組織的發展，使得公共服務主體多元化成為可能。喬運鴻、杜倩（2015）研究表明，中國農村民間組織參與農村公共服務供給要注意在合作供給中精準把握鄉村民間組織參與公共服務的角色定位，恰當地處理與基層政府、村委會的關系，在服務內涵中凸顯民間組織服務的本土化、多樣性、差異性特色。但同時，林萬龍（2007）通過案例分析表明，農村公共服務的市場化供給不必然帶來供給效率的提高，也有可能會對供給的公平性造成損害。效率與公平的兼顧，既取決于具體公共服務的經濟學屬性，也取決于政府部門的有效監管。所以，在強調供給主體多元化的同時，也要注意不能一味的追求“純粹的市場”、“純粹的社會”的做法，這樣未必有利于公共服務購買有效性的提升。

2.3基本公共服務供求矛盾突出，供需難以匹配

供求矛盾首要體現是供給總量不足，郭澤保（2012）認為應當加大政府公共財政的投入力度，構建以公共財政為基礎的公共服務籌資機制，建立健全財政支出投入穩定增長機制，增強公共財政保障能力，同時發揮社會籌資的力量，形成多渠道籌資機制。其次是供需不匹配。劉彤等（2012）認為在“自上而下”的供給決策機制下，農民缺乏表達自己意愿的機制和平臺，地方各級政府部門及其決策者通常按照自己的“政績”和“利益”需要來供給農村公共服務，導致了供給與需求的矛盾。張廷君（2015）選取福州市便民呼叫中心為案例，研究發現：公眾參與大多是基于自身利益的被動訴求，參與層次較低，雖然公共部門對公眾訴求的回應率較高，但回應質量卻可能因缺乏足夠的監督而無法得到保證，公眾與公共部門間的對話關系尚未得到有效的發揮。由此可以看出，解決公共服務供給與需求的矛盾是提升政府基本公共服務供給能力的核心路徑，也是提高政府基本公共服務供給效率的必然要求。

2.4 文獻述評

上述文獻主要是通過對現有的基本公共服務供給體制存在的主要問題進行研究分析，并且提出相對應的政策建議。政府事權與支出責任劃分、供給主體多元化、供需矛盾突出、基本公共服務均等化等問題的研究已經比較成熟，政府也在不斷致力于改善這些問題。相對來說，在1）政府基本公共服務供給績效考核的具體指標與體系建設，2）社會組織等第三方參與基本公共服務供給路徑選擇，3）公眾需求表達的合理途徑及政府監督機制，4）具有地方和民族特色的基本公共服務供給等這些方面的研究還很有限。總的來說，目前我國基本公共服務供給的絕對主導還是政府，在基本公共服務供給領域“政府不是萬能的，但沒有政府是萬萬不能的”，需要多方的合力，共同致力于基本公共服務供給的研究與實踐。