小崗村土地流轉政策的實踐偏差及實現跨越發展路徑思考

丁冬梅

摘要：土地流轉政策是在新的歷史條件下，國家根據農村發展中面臨的突出問題提出的重要政策。家庭聯產承包責任制的實行將小崗村推向我國農村改革的先鋒模范，但小崗村在對土地流轉政策的具體實踐中產生了偏差，因此找出實踐偏差原因，借力土地流轉政策，對小崗村實現跨越發展的路徑進行探索，是加快小崗村農業現代化的首要前提，也是整體推進我國農業現代化進程的關鍵問題。

關鍵詞：小崗村;土地流轉;實踐偏差;跨越發展

土地是農民核心利益的載體，國家出臺關于土地流轉政策規劃的最終目的是維護農民最大權益，我國農村的土地流轉政策主要目標指向是不改變土地的使用性質，進行轉讓的是土地的經營權而不是所有權，土地流轉政策作為國家層面對于我國土地管理的重要舉措，但總體上看，當前在對土地流轉政策的實踐過程中，出現了一些了執行和實踐偏差，嚴重影響了農村土地使用的規范性和效率性，進而整體拖慢了農業現代化的發展進程，以小崗村為典型，分析當前土地流轉政策的實踐偏差及原因，找出如何借力土地流轉，打通農業現代化的發展道路，探索小崗村跨越式發展的路徑，從而加快我國農業現代的整體推進進程。

一、小崗村土地流轉政策實踐偏差的總體概況

從整體上看，當前農村對于土地流轉政策的實施呈現出平穩和良好狀態，但隨著土地流轉政策的實踐深入，出現了一系列的問題，在分析和解讀國家層面關于土地流轉政策相關文件的基礎上，并查閱了小崗村土地流轉政策實施的相關資料和研究成果，對小崗村土地流轉政策的實施狀況進行了總體的把握，從總體上看，小崗村的土地流轉政策處于漸離于國家層面的規范要求，出現了土地流轉的實踐偏差問題。

（一）土地流轉方式日益游離于土地流轉政策的核心內涵

在小崗村實行土地流轉的早期，其開展的主要是親朋好友之間的小范圍流轉，農民之間的小規模流轉，土地流轉的短時段流轉，因此小崗村在土地流轉初期沒有激發出土地流轉所帶來的最大效益。隨著農業發展的迫切需要，客觀上要求土地流轉的進一步推進，小崗村的土地流轉方式也經歷了一個漫長的發展過程，主要包括：以發展現代農業為契機，將土地進行合并出租，以期通過土地整合打造適度規模發展和經營;以紅色旅游開發為特色，通過旅游業的發展為帶動整體提供活力;以招商引資為把手，拉動小崗村的跨越發展。

（二）土地流轉執行者強制性流轉違背了土地流轉的內在要求

土地流轉政策的有效實施離不開執行者的正確指導，但同時不可避免的執行中也有可能出現偏差，導致土地流轉達不到預想效果甚至損害農民利益。因此在實施土地流轉政策的過程中，應注意兩個層面：一個層面是土地流轉以農民的核心利益為前提，另一個層面是充分尊重農民的選擇和意愿，不可進行強制性流轉。小崗村的土地流轉政策的執行者是村委會，在小崗村的土地流轉中處于總體領導和指導地位，但小崗村土地流轉的一個突出特點是村委會的強制流轉，例如GLG集團的土地征集在很大程度上是村委會的決定，村委會站在自己的角度層面進行考慮，卻沒有站在農民的角度進行衡量土地流轉的實際效益。

二、小崗村土地流轉政策實踐偏差原因分析

在以上述小崗村土地流轉政策的實踐偏差為分析基礎，并找出隱藏在其背后的深層次的原因，是促進小崗村土地流轉政策的順利和規范實施的首要前提，也為小崗村借力土地流轉，實現跨越式發展提供了重要抓手，綜合上述原因可以看出，小崗村土地流轉政策實踐偏差的原因主要表現在政策制定層面、政策執行者的具體操作方法層面以及農民的參與度層面。

（一）土地流轉政策的制定不夠細化，造成具體實踐內涵的模糊

國家政策的制定是大范圍、總體性和規范性的要求，在實踐中應做到總體把握和政策的深刻解讀。隨著土地承包經營權的流轉規模，流轉對象、流轉方式的多樣化，流轉中所涉及到的利益關系也日益復雜，牽連出一系列偏離國家政策的政策實施，土地流轉制度約束力不斷減弱，土地流轉方式逐漸游離于國家政策所規范的本質內涵和內在要求，違背農民意愿和危害農民利益的土地流轉問題不斷凸顯，成為當前農村土地流轉政策的實踐中出現的亟待解決的關鍵問題。

（二）政策執行者操作理念和方法存在問題，造成實踐路徑的偏離

政策執行者的操作理念和工作方法存在問題，是造成小崗村土地流轉政策實踐偏差的主觀原因。操作理念上的偏差主要是對于國家政策的解讀有誤和核心關鍵把握不夠，工作方法的問題主要是沒有站在群眾的立場和利益看問題，造成了對政策主體的忽略，兩者的雙重疊加是小崗村土地流轉實踐路徑偏差是關鍵所在。同時，由于現實利益的誘惑，也成為政策執行者的政策執行偏差的關鍵原因，這也是當前土地用途遭到更改的的重要原因。

三、小崗村借力土地流轉實現跨越發展的路徑思考

通過實行家庭聯產承包責任制，小崗村實現了溫飽問題，但在解決吃飯問題之后卻像陷入了一個陷阱，在外界看來小崗村一直處于原地打轉和徘徊階段，小崗村實現跨越發展的難題亟待破解，因此如何借力土地流轉，實現小崗村的跨越式發展是小崗村民的期盼，也是小崗村在農村改革和發展中繼續做旗幟和標桿，引領其他農村的發展的重要問題。

（一）以土地流轉政策制定的規范性為實現跨越發展提供政策引領

土地流轉政策是國家針對全國范圍內存在的共性問題和普遍問題所采取的具有政策引領和方向指導的總體規劃，國家層面的政策制定在一定程度上是一種粗線條的、規范性的、推測性和理想化的頂層設計，但在政策的貫徹落實中還應該根據地區的不同發展情況，對政策進行因地制宜的細化整合或動態更新，才能保障國家相關政策的順利推行。小崗村應在國家土地流轉政策的大框架下，依據自身發展特點，制定適合小崗村土地流轉的相關規章制度，即實現對國家總體規劃的細化和具體化，可以在國家政策的總體框架之下不斷探索適合小崗村的土地流轉方法，也是對國家土地流轉政策和制度的完善和創新。

（二）以土地流轉政策執行的科學性為實現跨越發展提供科學管理

土地流轉是執行者在土地流轉政策的順利實施中占有重要地位，也是當前產生土地流轉政策實踐偏差的主觀原因，因此為保證土地流轉政策執行的科學性和高效率，應從以下三個層面進行：首先加強對政策執行者的管理和培訓，小崗村的土地流轉的執行者是小崗村村委會，由于農村干部傳統的執政方式和方法，導致其對國家政策理解的偏差，因此應加強對小崗村領導干部的教育培訓工作，將國家層面的具體要求進行專門講解，才能增加領導干部對政策理解的深度，從而在源頭上保障土地流轉和土地管理的正確方向;其次加強對村委會土地流轉的問責制，當前小崗村存在著一定程度上的土地流轉失敗案例，嚴重影響著農民的切身利益，這在很大層面歸咎于村委會的強制流轉等不當流轉方式方法，因此加強對村委會的責任追究則可以很大程度上減少這種失誤，從而保障農民的利益;最后村委會也應該進行反思和總結，及時調整政策執行的偏差，不斷優化自身的執政方法，以農民的根本利益為宗旨，通過以上三個層面的強化，才能保證土地流轉政策執行的科學性，為實現小崗村的跨越式發展提供領導上的科學管理。

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