村集體經營性建設用地入市的障礙與發展

摘要：隨著中國農村經濟的發展，土地如何高效與合理利用問題越來越突出，亟需探討和解決。本文通過對農村集體經營性建設用地的定義與發展、土地法農村集體經營性建設用地入市的問題和完善措施進行研究和分析，并有針對性地提出解決其中存在問題的方法。

關鍵詞：土地法;農村;集體經營性建設用地入市

一、農村集體經營性建設用地入市的現狀

1.農村集體經營性建設用地的地方規制

農村集體經營性建設用地是指具有生產經營性質的農村建設用地。農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業所使用的農村集體建設用地，如過去的鄉鎮企業用地。完善我國農村土地直接進入市場是必然的，也是保證農村土地市場新格局的重要途徑。在深圳市初次改革試點嘗試的推行過程后，總結經驗教訓后一年又頒布了土地改革實施細則，允許原本農村集體經濟組織用于工業制造的土地進入市場交易，深圳市的改革減少了政府征地的程序以使得村集體可以直接把土地放在交易中心掛牌交易。

2.農村集體經營性建設用地的中央政策變遷

在中央政策這一層面，十七屆三中全會發布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中規定：建設城鄉共有土地必須統一依法出讓的農村共有土地，直接、定期地流轉農業，在符合規劃的基礎上，享有與土地同等的權益。十八屆三中全會首次發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確強調：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。與十七屆三中全會的《決定》規定相比重新明確了集體經營性建設用地與其他國有土地同等批準入市、同權同價，而不是籠統不清的“享有平等權益”這種表述。中央一號文件（2014）《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》強調：“鼓勵引導和支持鼓勵企業規范合理使用其他農村集體經營性用地主體出讓租賃入市，在國家政策規定、符合國家總體規劃和確定土地具體用途嚴格市場管制的規定基本前提下，允許規范使用其他農村集體經營性建設用地主體進行產權出讓、租賃、入股，實行與其他集體國有土地同等經營權出讓入市、同等經營權租賃用地出讓同價。加快探索研究制定、建立規范完善出讓農村集體經營性土地承包權和建設經營農業用地項目國有產權流轉出讓、債務流轉和建設農業用地增值項目投資經營收益分配監督管理制度。相關產業行政主管部門或者單位個人要迅速組織研究制定、提出有關產業具體指導研究實施政策意見，加快積極組織政策制定與指導研究、修訂相關產業政策以及法律法規。所有地市應根據中央管理層的綜合規定，定期履行這一職能。”國土資源部2014年為了規范引導和穩定利用集體承包經營性土地建設用地，要把市場經濟作為改革創新的一個重點服務領域，必須做好前期工作分析，積極不斷地以正確的方式推進改革，確保改革的有效性。

二、農村集體經營性建設用地入市的障礙

1.農村集體經營性建設用地的權屬來源不正規

除了在我國農業生產集體化與農業合作化的關鍵時代，人民公社、生產大隊通過組織開展農業集體化土地生產、興辦農村集體企業而直接獲得部分農村集體經營性建設用地以外，如今多數的我國農村集體經營性建設用地都主要來自于1980年代初期農村鄉鎮企業的快速發展。這一特殊現象主要是因為在《土地管理法》政策頒布以前，缺少農業用地總體規劃這一法律方面的具體規定，直到1999年《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》的法令頒布，該種轉化途徑才受到嚴格的限制。

因此，現有集體經營性建設用地的原始使用取得管理方式和使用來源基本類似于“先占”土地制度，當今中國的法律法規一直沒有解釋或認可該種取得方式的正當與合法性。

2.農村集體經營性建設用地分布零散

總體而言農村集體經營性建設用地的前身大多是廢棄的學校、已停產的鄉鎮企業、破落閑置的村落以及村周圍的荒地等。這些地塊的面積小，分布零散，而且大多與宅基地混合在一起，如果不經改造就不能滿足用地需求方用以流轉交易的要求。

3.入市改革的產業定位模糊

從整體上來看由于農村使用與流轉土地往往需要考慮到每個地方農業發展的需要，各部門之間的職能分配、還與政府政策方案聯系相當密切。中央和各個農村集體組織在擴大交易市場、發展農業方面發揮了重要作用，但是入市流轉后所進行的產業卻不夠明晰。流轉土地的產業開始運作后，用地者只能從競爭中受益。此外，土地的巨額溢價將促使該土地所有者盡快停止現有的流轉價格，有些地區甚至存在干擾正常生產和使用不正當市場競爭方法阻礙流轉土地產業發展的問題。

三、完善農村集體經營性建設用地入市的建議

1.推進農村集體經營性建設用地改革力度

農村集體經營性建設用地入市試點已經獲得了一些可以推廣和復制的經驗，我們要在總結經驗的基礎上，大力推進這一土地流轉改革，首先要鼓勵農村經濟組織興辦土地經營，通過聯營、入股等多種方式參與建設用地的開發。擴大集體經營性建設用地的規劃范圍，讓農村集體經營性建設用地的數量與規模穩步增加。其次要加大探索入市的方式，以應對農村建設用地分布零散的現實。最后要謹守農村集體經營建設用地保留紅線，實現穩步縮小征地規劃的范圍。

2.建立集體經營性建設用地使用權流轉的市場運作機制

一是構建農村集體建設用地流轉入市的交易許可管制制度，規定一系列入市流轉的條件。二是建立科學合理的價格機制。引入自由市場機制后，價格和土地租金分配水平等自由市場成分都由各地市場主體供求關系自行決定，各地政府可以同時探索借鑒城市新建基準房用地價格的制定工作規則，探索與研究制定一套適合我國農村集體經營性建設用地市場價格的制定規則。三是加快建立土地流轉資產市場交易中介信息服務體系。就農村的現實狀況來說，缺少或待完善土地市場的流轉中介。

3.建立集體經營性建設用地市場監管制度

制定集體經營性建設用地市場監管制度，主要是要遵循合理正規的市場交易方式。拍賣、招標、掛牌交易就是法定的土地用益物權流轉方式，政府要加快完善落實這一監督管理方式，嚴格遵守土地流轉市場交易原則。

4.建立稅收調控機制

國家可以對土地流轉收益分配運用經濟手段調控，運用稅收調控制度調節收益分配，實現分配的公正合理。尤其針對不同農村經營性建設用地價值差異大的問題，由于土地的地理位置等多種因素影響，各個土地可能存在收益價格差異大的問題，政府可以通過稅收對其收益進行調整和分配，保證一定數量的土地用于農村的一體化建設和社會發展。

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作者簡介：張力之，西北政法大學在讀碩士研究生。

研究方向：環境與資源保護法。