成渝地區雙城經濟圈協同立法研究

摘要：成渝地區雙城經濟圈戰略正式提出以來，川渝兩地積極展開協同立法，相應的框架、機制、理念和重點項目相繼確定，實踐嘗試也逐步展開。但由于立法主體層級不對等、政策強于法律、舊法清理遲緩等原因，協同立法推進存在困難。需要爭取中央-地方層面的協調管理，建立權威長效的協同立法機制及示范區。

關鍵詞：成渝地區雙城經濟圈;協同立法

成渝地區雙城經濟圈要競合發展、產生極核效應，需要建立一個標準、規則統一，無體制性障礙和法律沖突的區域法治環境。盡管兩地有著長期并肩發展的歷史，但在區域協同立法上還尚屬起步階段。

一、成渝地區雙城經濟圈協同立法現狀梳理

（一）建立區域協同立法框架

2020年1月3日，中央財經委員會第六次會議提出，“推動成渝地區雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發展的重要增長極”①7月，兩地簽訂《關于協同助力成渝地區雙城經濟圈建設的合作協議》，建立了協同立法的基本框架。在此框架下，兩地立法項目協商確定、立法文本協商起草、立法程序同步推進、立法成果共同運用、法規實施聯動監督。②

（二）明確區域協同立法的機制

一是聯動機制。兩地逐步建立川渝人大常委會定期會商機制、秘書長溝通協商、專委會專項工作交流、市州區縣人大常委共工作對接等機制。二是保障機制。兩地協同開展地方性法規清理工作，力圖破除舊法禁錮。兩地計劃雙方每年選定1至2個與成渝地區雙城經濟圈建設有關的重要事項、重大項目，通過聽取審議專項工作報告、執法檢查等形式，聯動開展監督。③

（三）確立區域協同立法理念、方向和重點項目

在協同立法方向上，兩地將圍繞加強協同立法、聯動開展監督、協同開展代表活動、強化人大制度理論與實踐研討四個方面開展合作。在協同立法理念層面，兩地就區域合作、聯防聯控、聯合執法將開展立法研究論證，盡量統一概念、統一措施、統一標準。在重點項目方面，兩地將重點圍繞交通基礎設施、現代產業體系、協同創新、國土空間布局、生態環境保護、公共服務等方面精選具有協同點的立法項目開展協同立法。

（四）開展區域協同立法實踐

一是兩地人大開展意向性合作。如自貢榮昌兩地人大常委會簽署《推進成渝地區雙城經濟圈建設一體化發展合作協議》。二是兩地政府之間搭建合作框架。例如眉山市與大足區簽訂《四川省眉山市人民政府重慶市大足區人民政府推動成渝地區雙城經濟圈建設合作框架協議》。三是部門之間開展專項性合作。如廣安、渝北兩地紀檢監察、警務、司法、農業、生態環境等部門簽訂了專項合作協議。四是開始執法實踐，如四川省交通運輸廳、重慶市交通局在瀘州市合江縣開展首次交通運輸聯合執法，探索兩地“跨界+聯合”執法新模式。

二、成渝地區雙城經濟圈區域協同立法的困境

（一）立法主體較單一、層級不對等，影響區域立法整體性

盡管是兩地人大搭建起了協同立法的基本框架，但是在實踐中協同立法主要還是以政府及其部門為主，市州區縣人大立法相對較少，這就讓兩地區域立法非常松散、缺乏整體性。此外，重慶市的行政級差由市、區縣兩級構成，而四川省的行政級差由省、市州、區縣三級構成，這種行政級差的不對等，讓兩地立法主體在立法權限和立法程序上也很難整合在一起。并且雙城經濟圈內立法主體眾多，既有4個省級立法主體（川渝兩省市人大及政府），又有多個市級立法主體，各立法主體大多是自主探索對他地城市對接，由于需求和發展水平的不同，協作立法的方向也各有不同，區域立法缺乏整體協調性。這種情況下，現在簽署的協議可能會成為將來法規清理的對象，重復立法、沖突立法的現象突出。

（二）重政策、輕法律，影響區域立法長期性

成渝地區雙城經濟圈協同立法與經濟特區立法的順序有很大的不同。經濟特區是法治先行，法律推著政策走;而雙城經濟圈是政策先行，政策推著法律走。而我國現行立法體制下各平級地方立法機關能否聯合制定跨區域地方性法規、規章，以及如何制定跨區域地方性法規、規章尚在摸索階段。成渝地區雙城經濟圈在區域協同立法上也主要是通過締結政府間行政協議的方式來進行，即通過政府間協商合意，來達成行政協議。這些行政協議當下對區域經濟一體化發展起到了推動的作用，但是長遠發展來看穩定性較弱，可能隨著時間的推移、官員的變動、工作重心的轉移而發生改變。

（三）地方利益保護、舊法清理遲緩，影響區域立法協調性

成渝地區雙城經濟圈涉及城市較多，各個城市在發展過程中形成了眾多不同位階和地方特色的法律文件。這些具有地方特色的法律文件為當地的發展起到了助推作用，但是卻成為了區域協同立法的障礙。兩地省市人大簽署《協議》后，就開始著手清理相關領域的地方性法規，對制約推動成渝地區雙城經濟圈建設的法規和規范性文件中的有關條款，依法予以廢止或者修改。但是由于涉及法律法規較多、內容冗繁、差異較大，此項工作目前推進得還比較緩慢。此外，由于舊法清理工作還涉及地方利益的分配，特別是一些同構化率較高的產業、同質化較嚴重的市場，比較不容易達成共識，很難推動協作立法。這就造成區域協同立法涉及淺層次問題多、涉及核心層次少;圍繞技術層面較多、圍繞利益層面較少;意向性框架協議較多、實質性推動程序較少。

三、成渝雙城經濟圈跨域協同立法的路徑選擇

（一）爭取中央-地方層面的協調管理機制

成渝兩地協同立法是通過法律手段對成渝地區雙城經濟圈范疇內的各行政主體進行利益的再分配和再調整，涉及兩地立法機關、省級政府及相關部門的利益博弈，僅僅依靠兩地之間的協調很難取得突破性進展。首先需要建立中央層面的統籌小組，以消除協同立法障礙。如成立成渝地區雙城經濟圈協同立法工作小組，由全國人大法工委、兩省市人大組成，定期召開成渝地區雙城經濟圈協同立法工作小組會議，研究決定成渝地區雙城經濟圈建設亟待協同立法的項目，確定立法方案、明確完成時限、評估立法效果。其次，需要成立地方層面的立法工作對接機構，具體推動落實中央立法工作小組確定的區域立法具體事項;并定期向中央立法工作小組上報川渝公共服務跨行政區域轉移接續、產業升級轉移、生態環境保護、文旅融合等需區域立法的重大項目。兩地預成立的川渝人大常委會定期會商機制可以作為地方層面的承接機構。

（二）建立權威長效的協同立法機制

從“成渝經濟區”到“成渝城市群”再到“成渝雙城經濟圈”，成渝城市群一體化發展上升為國家戰略，承擔著貫通東西部，實現國家內部區域協調發展的重任。如此大的“一盤棋”不是短時間內就能夠落成的，在雙圈發展的過程中也必然會出現眾多新情況、新問題。這就要求兩地協同立法要建立權威長效機制，設立常設機構，拿出一攬子推進措施和監督措施，使協同立法具有約束力和強制力，讓區域立法常態化、制度化、規范化。例如在川渝人大常委會定會商機制下建立協同立法委員會，委員會由兩地人大、政府、法律專家組成，負責兩地協同立法的草案擬定、糾紛解決、執法監督、文本備案等具體立法事項。協同立法委員會同時對接兩地立法機構，協調兩地相應的地方性法規和政府規章，逐步拓展區域立法領域、清理沖突立法;逐步協調兩地立法步調、形成系統性較強的區域性法治環境。

（三）建立協同立法示范項目、示范區

第一，在適合范圍試水區域協同立法，建立具有跨行政區域性質的法律法規。例如在建設具有全國影響力的重要經濟中心、科創中心時，嘗試通過兩地共同授權，以不破行政隸的方式，打破行政邊界，建立一套標準統一、程序統一、執行統一的配套規則制度。第二，在適合范圍建立協同立法示范區，推動與行政區適度分離的協同立法示范區。例如在組團發展的川東渝西區縣，小范圍嘗試協同立法示范，積累可推廣的協同立法經驗。在這些區域，不少城市被賦予地方立法權的時間還不長，一方面在立法資源、立法能力上有所欠缺;另一方面也更少有舊的立法障礙。第三，配合具有協同立法意義的項目，建立協同立法的范本。例如從兩地人大《關于協同助力成渝地區雙城經濟圈建設的合作協議》確定的合作項目中選擇生態環境保護等本身就具有區域立法意義的項目，進行立法示范和范本推廣，以帶動成渝地區雙城經濟圈區域法治環境建設。

參考文獻

[1]宋婷婷，打造區域協同立法樣板[J]公民導刊，2020年8期20-21頁

[2]陳敏，從“探親”到“攜手”[J]公民導刊，2020年8期，14-17頁

[3]伏虎，強化毗鄰地區深度融合助推成渝地區雙城經濟圈建設走深走實[J]重慶行政，2020年8期，14-17頁

注釋

①伏虎.強化毗鄰地區深度融合助推成渝地區雙城經濟圈建設走深走實[J]重慶行政，2020年8期，14-17頁

②宋婷婷.打造區域協同立法樣板[J]公民導刊，2020年8期20-21頁

③陳敏.從“探親”到“攜手”[j]公民導刊，2020年8期，14-17頁

作者簡介

呂晗（1983-），重慶，中共重慶市大足區委黨校，碩士研究生、講師、法學。