中國行政審批制度改革的漸進化過程的問題探究

朱新月

摘要：在我國政府體制改革過程中，“簡政放權”一直是關注的重點，政府轉變職能以政府行政審批制度的改革為抓手，在歷經二十年的改革進程后，行政審批制度機制不斷完善，本文就行政審批制度的過程邏輯、亟待解決的問題和優化方向進行探究。

關鍵詞：行政審批制度;簡政放權

黨的十九屆三中全會以國家治理體系和治理能力現代化為導向，提出“優化政府機構設置，形成職責明確、依法行政的政府治理體系”，為轉變政府職能、提高效率效能，建設人民滿意的服務型政府指明了方向。由于行政審批制度在市場與政府兩者之間具有高度相關性，所以行政審批制度自改革開放以來一直受到黨和中央政府的高度重視，將其視之為轉變政府職能的突破口。那么我國的行政審批制度在改革的過程中如何推進的呢？改革是政府的自我革命，改革想要取得成功就必然不可能一蹴而就、一帆風順，那么目前行政審批制度還在哪些方面存在著問題與風險呢？下文將一一敘之。

一、改革的進程

國務院于2001年9月成立了行政審批制度改革的中央領導小組，至此，全面改革行政審批制度被提上日程。那么如何界定行政審批呢？次年12月，在國務院下發的《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》中做了明確的闡釋—“行政審批是行政審批機關，包括具有行政審批能力的其他組織，根據自然人、法人或者其他組織依法提出申請，經依法審查，準予其從事特定、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為{1}。”實現政府職能轉變，下放不該管的權力的同時管理好政府該管的行政事務要以改革行政審批制度改革為重要抓手。

自2001年，我國設定、啟動了改革行政審批制度的目標和進程后，行政審批制度主要為兩個階段：第一階段為2001年到2012年的主要改革內容為政府的簡政放權，第二階段為2013年迄今的以“放管服”為主要內容的改革。在改革的第一階段內。我國政府對于什么事務應該管、什么權力應該下放作出了初步界定;對改革的原則、范圍、具體實施程序提出具體要求;通過頒布《中國人民共和國行政許可法》使得行政審批改革有了法律依據，提高制度化、規范化水平。經過一系列行政法規、條例的出臺以及各部門的努力下，自2001年開啟行政審批制度改革以來，我國共取消整改了至少2497項行政審批事項，高達原審批事項的二分之一，改革成效有目共睹：行政審批項目的明顯減少、行政程序得到簡化、政府管理方式有所創新，市場活力得到激發，政府的公信力和政府權威得到提升。同時，在這一階段，監察部與中央各部聯合下發的深化行政體制改革的意見對于提升政府行政審批程序的透明化和公開化運作有明顯成效。利于行政審批權辦私事、謀私利的現象得到一定程度上的制約。在改革的第二階段，也就是2013年后，行政審批制度改革開始以“放管服”為首要內容，改革得到進一步深化。所謂“放”就是政府將該下放的權力進一步下放到位，“管”即轉變政府職能為管理服務職能，在行政審批的過程中政府不僅要“放”還要“管”，厘清什么該“放”什么該“管”，“放管結合”后還要注重優化服務職能，三者協調相輔相成以實現政府治理能力和治理體系的現代化。在這一階段，即2002年到2019年，我國政府在取消和下放行政審批權力取得又一進展，在2013年、2014年、2015年、2016年前后頒布的行政決定中共計取消2901項以及下放565項。與此同時，全國各地持續對政府事務、政府服務進行積極整改：通過大數據平臺建立線上政務服務系統、設立行政辦事大廳，力求群眾“最多跑一次”、“最后一公里”的一站式政務服務;建立權力、責任、負面清單。以成都市武侯區為例，自2019年成都市出臺了《深化“放管服”改革優化營商環境工作要點的通知》以來，武侯區政府反應迅速，率先啟動了“相對集中行政許可權”為核心的行政審批體制改革，“一枚印章管審批”“一個大廳管服務”的模式都是全國首創。這樣，通過近二十年的不懈努力，可以說在行政審批制度改革的進程中，政府在有所作為的條件下實現了肩上重擔的階段性成功“卸下”。這個有所作為意在指政府成功轉變了工作重點，使得在涉及市場領域的行政審批制度改革中帶來的紅利更為明顯。比如在企業資金周轉方面，我們取消了原先的注冊資本實繳制度改為注冊資本的認繳制度，以此很大程度上激發了市場主體的活力。再者是市場準入制度方面，通過“五證合一”制度、“一照一碼”制度使得企業也不必需要去眾多個職能部門就可以高效完成企業注冊，市場的活力和創造力得以有效激發。

二、行政審批制度亟待解決的問題及優化方向

綜上，我們已經悉知我國在行政審批制度上的改革成效顯著，但是并不代表我們在這個過程中沒有已經沒有問題需要解決，因為改革就是一個漸進的、螺旋式上升的過程，那么我國在行政審批制度的改革事業中還有哪些亟待解決的問題呢？筆者認為主要體現在以下幾個方面：

第一，行政審批制度的“含金量”有待提高。雖然在這近二十年行政審批制度的改革中，我們取得了量的“勝利”，但那些真正涉及老百姓利益的，隱藏的“痛點”是否真的逐一被整改，是否隱藏在那些“含金量”不高的、下放了的審批事項背后遲遲得不到解決，我們在這方面改革中何時能得到質的提升。如果政府取消或下放的審批事項大多都是明面上的，無關痛癢的事項，而那些影響市場環境、制約生產進步、束縛創新的審批權還是牢牢攥緊在政府手中的同時甚至在部分地區和部分領域出現行政審批權力明放暗收、變響擴權的亂象，這些形式化、表面化的問題不到解決，那么改革將無法深入，人民群眾的幸福感、市場的活躍度將難以得到進一步質的提升。對此，我們要繼續堅持簡政放權的改革方向，取消設定那些可以依靠市場機制得到調節的、行業組織和工會能進行自我管理的的行政審批事項，將權力下放給社會、給市場。行政審批的相關部門要有堅決為市場、為人民服務的決心與勇氣，當斷即斷，當管才管。

第二，改革過程中、后續里監管的力度較弱。這表現在兩個方面，第一個方面是，在行政審批制度改革前，在市場準入方面，一個企業需要在注冊企業時，多個政府部門都需要進行審批;企業進行市場活動時，也由多個部門進行監管;企業觸犯市場規則，擾亂市場秩序時由多個部門處罰。在改革后，企業進入市場的門檻降低、需要辦理的程序減少，這又導致政府的監督職能在企業參與市場活動的過程中不甚明晰，監督不力，甚至政府部門之間還相互推諉。另一方面，行政審批項目得到批量取消，使得很多地方政府、政府部門對于改革的目的和目標理解出現偏差，從管理職能轉變成監督角色、服務角色的過程中找不到合適的落腳點，在審批職能取消的同時也使的自己的監督職能隨之缺位，造成“不作為”的現象。對此，行政程序在政府行政活動中的意義與重要性得以體現。行政審批制度改革不僅是在法律的層面上得以確立下來，還要通過完善行政程序使得在行政審批的過程中處處體現制度化、規范化。與行政程序和立法相關的一個概念是行政自由裁量權，在目前行政審批制度還尚處于需健全和完善的階段，可以盡可能地減小在后續對市場主體的監管過程中的自由裁量權的范圍，對市場主體的監管和執法要切實到位。

第三，各地區在行政審批改革中的信息化構建水平參差不齊。在大數據成為現代政府政務公開，提高透明度、增加政府和群眾之間距離的重要工具后，我們可以看見全國各地的政府都力圖用數據平臺提升自身的政務水平。運用網上政務平臺，對于企業線上提交企業資料，政府加快審批企業信息、線上咨詢以及信息公開都大有益處，不僅提高行政審批部門的辦事效率，也降低了企業的辦事成本，提高市場主體滿意度激發主體的積極性。除此之外，還利于構造一個公開透明的監督、服務環境。但由于全國各地的經濟發展水平不一，財政實力差異較大，信息技術水平掌握也不同，造成了行政審批部門在處理行政審批事務的速度和效率參差不齊。有的地方政府的網站出現信息公布、更新不及時，線上咨詢服務只是虛設，審批事項流程也未明晰的在網站中公布，網站缺乏人性化設計等等問題。因此，對于經濟發展勁頭十足，財政實力較強的地區，要提高行政審批領域線上服務平臺的人性化設計水平。對于技術水平欠缺的地區可以用線上線下相協的多元化方式來彌補技術層面造成的信息溝通不暢，也能提升群眾的滿意度。

參考文獻

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