我國環(huán)境健康風(fēng)險法律規(guī)制研究

摘要：在世界各國聯(lián)系日益密切的背景下，也加劇了風(fēng)險的傳播速度與傳播范圍。當(dāng)前全球新冠疫情的流行讓我們深刻認(rèn)識到，環(huán)境健康風(fēng)險是關(guān)系人類公共衛(wèi)生安全的重要議題，無論何時都是國內(nèi)外關(guān)注的重點。為了提升我國的環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制能力，在厘清相關(guān)理論概念的基礎(chǔ)上，總結(jié)了我國目前環(huán)境健康風(fēng)險法律規(guī)制的問題，在此基礎(chǔ)上提出了完善環(huán)境健康風(fēng)險評估制度、管理體制以及溝通機制的對策建議。

關(guān)鍵字：風(fēng)險社會 ?環(huán)境健康風(fēng)險 ?法律規(guī)制

一、環(huán)境健康風(fēng)險基本概述

隨著環(huán)境問題的日益凸顯，本屬于不同領(lǐng)域的環(huán)境與健康被人們關(guān)聯(lián)得越發(fā)緊密。世衛(wèi)組織憲章指出，“健康不等于沒有疾病，健康包含人的身體、心理和社會都處在一個完整的良好狀態(tài)”。目前國際社會流行的新理念——生態(tài)大眾健康，在強調(diào)環(huán)境與健康整體性的同時，指出社會經(jīng)濟、文化政治以及個人因素也會影響身心健康。

德國學(xué)者貝克稱人類為自己制造的不可預(yù)測且難以掌控的隱患為“風(fēng)險”，其無形性、不確定性使得“風(fēng)險社會”產(chǎn)生。而本文所談的風(fēng)險一方面是法律規(guī)制過程中所不可避免的，可以通過國家治理加以防范解決，另一方面是其自身能夠自主規(guī)制，充分發(fā)揮社會主體的主觀能動性，有的放矢，從而達(dá)到降低風(fēng)險的目的。

需要強調(diào)的是，環(huán)境健康風(fēng)險不同于環(huán)境風(fēng)險，特指身體和生命安全受損的風(fēng)險事件，不包含損害人體健康以外的風(fēng)險，既存在交叉，又各有側(cè)重。因此本文認(rèn)為的環(huán)境健康風(fēng)險指通過各種生物因素改變対人體健康造成的具有不確定性、突發(fā)性和群體性特點的，可以通過系統(tǒng)的規(guī)制進行處理的不良影響。

對環(huán)境健康風(fēng)險進行管理，意味著對于環(huán)境的污染破環(huán)由事后補救轉(zhuǎn)向事前預(yù)防，在降低成本的同時甚至可以獲得更多的利益。但是風(fēng)險預(yù)防原則并未明文規(guī)定在環(huán)境法中。相反，在相關(guān)法律規(guī)定中卻明顯體現(xiàn)出風(fēng)險預(yù)防原則，而且愈發(fā)地重視該理念在法制改革中的運用。而環(huán)境健康風(fēng)險的合法性，就是來源于風(fēng)險預(yù)防原則。盡管各國對于該原則的規(guī)定以及適用存在條件差異，但近些年來，國際上一些國家從未停止過將其作為主導(dǎo)原則的不懈努力，風(fēng)險預(yù)防原則作為法律原則的確定性毋庸置疑。

二、我國環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制存在的法律問題

（一）環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制理念落后

對于環(huán)境的污染破壞對人們造成的損害，傳統(tǒng)觀念都強調(diào)事后救濟，主要要通過民事手段予以補償或賠償，帶有明顯的滯后性且成本較大。例如環(huán)境民事公益訴訟制度，2014年新修訂的環(huán)保法對提起公益訴訟的社會組織主體資格予以規(guī)定，同時最高法解釋明確當(dāng)某一符合條件的社會公益組織進行訴訟時，其證明責(zé)任之一是對損害后果加以證明，證明已有嚴(yán)重后果或有造成嚴(yán)重后果的危險。事實上，查閱裁判文書網(wǎng)的實踐案例，會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實中對于“造成損害的巨大風(fēng)險”提起的訴訟非常少。

環(huán)境污染和破壞隨著現(xiàn)代化水平的提高也呈現(xiàn)出多樣性及復(fù)雜性。首先污染擴大，范圍波及面廣。往往某一地域的環(huán)境污染也會殃及到鄰國甚至更多的國家。其次污染物種類增加且屬性復(fù)雜，自然降解時間更久甚至無法降解。工業(yè)廢物、化學(xué)藥品以及固體廢棄物等處理起來復(fù)雜且耗時，整個過程對于大氣、水、土壤等環(huán)境要素均會產(chǎn)生污染和破壞。最后對人體健康的損害具有潛伏性、長久性。發(fā)生在日本的水俁病已經(jīng)表明環(huán)境對人體的損害會影響下一代。可見，面對新時期的環(huán)境健康問題，急需轉(zhuǎn)變理念而并非一味地進行事后救濟。

（二）環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防制度有待完善

國家通過制定法律，建立風(fēng)險預(yù)防制度，以維護公眾健康，履行其基本管理職能。當(dāng)前，一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)確立風(fēng)險預(yù)防原則，為環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制予以指導(dǎo)。相較之下，我國關(guān)于環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防制度的規(guī)定明顯不足。《憲法》第26條為國家保護公眾健康，享有優(yōu)美環(huán)境，建立環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防制度提供了憲法依據(jù)。2015年實施的新《環(huán)境保護法》第39條以法律的形式將環(huán)境健康問題的規(guī)制機制予以確定，但也僅限于原則性的規(guī)定，也再沒有相關(guān)的具體制度。其他單行法中也只有土地污染防治法對該制度予以明確，可參考性較低。所以我國目前最突出的問題就是缺乏具體制度。而該問題又導(dǎo)致維護公眾健康的目標(biāo)宛如空中樓閣，不切實際。因此環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防制度以及體系亟需完善。

（三）環(huán)境健康風(fēng)險管理模式滯后

經(jīng)濟在發(fā)展，科技在進步，而各種新型風(fēng)險也在悄無聲息中凸顯，呈現(xiàn)出復(fù)雜、多變的趨勢。如果仍以原來的管理手段維持社會穩(wěn)定，顯然已經(jīng)力不從心，因此對于行政機關(guān)提出了更高的要求，與時俱進，不斷創(chuàng)新，決策于未來。在此背景下，任何決策不只是單單考慮經(jīng)濟政治因素，更重要的是對風(fēng)險的預(yù)防與對策。在一些特殊領(lǐng)域，如核能開發(fā)、人工智能等，在缺乏相應(yīng)依據(jù)的情況下不斷探索和發(fā)展，無疑對風(fēng)險管控有更高要求。

根據(jù)《國家環(huán)境與健康行動計劃（2007）》的規(guī)定，我國目前的環(huán)境健康管理體制以衛(wèi)生部、環(huán)保局為主，其他相關(guān)部門為輔，為國家環(huán)境與健康工作提供政策支持，保障相關(guān)工作順利運行。在新時代，該體制也暴露出許多弊端。盡管囊括了許多部門參與其中，但分工不明、人員冗雜，時有部門信息壟斷、責(zé)任缺失的問題突顯。對于今后的改革，在風(fēng)險預(yù)防這一原則下，需明確各部門職責(zé)，分工明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，保障風(fēng)險管理各個環(huán)節(jié)的銜接，隨時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、及時進行預(yù)防、順利實現(xiàn)規(guī)制。

三、完善環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制的法律路徑

（一）健全環(huán)境健康風(fēng)險評估制度

一是從時間和影響因素兩方面著手，在關(guān)鍵的時間節(jié)點對應(yīng)恰當(dāng)?shù)念A(yù)警機制，同時又要考慮貫徹整體的風(fēng)險評估機制。這就對風(fēng)險評估提出了更高的要求，對其的適用要及時且恰當(dāng)，變被動為之動，變事后救濟為事前預(yù)防。二是建立各層級的風(fēng)險評估機構(gòu)，積極動員，鼓勵社會評估機構(gòu)參與進來。具體而言，國家、地方和社會機構(gòu)分工明確，適用風(fēng)險地原則，對于復(fù)雜且有重大影響的風(fēng)險由國家指定進行評估。鼓勵更多社會機構(gòu)參與進來，給予更多優(yōu)惠與支持。三是開展社會評價體系的建設(shè)。凡是涉及公眾利益的有關(guān)事項，就應(yīng)當(dāng)保證公眾參與的適當(dāng)比例，而且要實質(zhì)性非表面性的參與。這一舉措的依據(jù)在環(huán)評法第五條有明確規(guī)定，因此更應(yīng)該積極鼓勵，予以支持。

（二）完善環(huán)境健康風(fēng)險管理體制

對于彌補我國環(huán)境健康風(fēng)險管理機制的缺失，應(yīng)堅持多角度，多途徑處置的理念。一方面，在梳理當(dāng)前環(huán)境健康風(fēng)險管理體系的基礎(chǔ)上，建立各個部門分工明確，協(xié)同管理的機制體制，實現(xiàn)多中心治理的同時又確保協(xié)調(diào)運行。依據(jù)《國家環(huán)境保護環(huán)境與健康工作辦法》，當(dāng)前由環(huán)境保護部和設(shè)區(qū)的市以上地方環(huán)境保護主管部門負(fù)責(zé)，而依據(jù)傳染病防治法，傳染病的防治工作由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門、縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門、縣級以上人民政府其他部門及軍隊的中國人民解放軍衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)。可見，對于環(huán)境健康的管理存在交叉、模糊問題，導(dǎo)致實踐中權(quán)責(zé)不明，互相推諉。另一方面，建立健全監(jiān)督機制。各級政府作為環(huán)境健康風(fēng)險管制的首要部門，應(yīng)積極履行有關(guān)職責(zé)，主動加強監(jiān)督機制建設(shè)，實現(xiàn)權(quán)力制約。在服務(wù)型政府建設(shè)的理念下，讓權(quán)利在眼光下行使，及時公示與公眾健康相關(guān)的信息，將便民利民理念貫徹到底，最終實現(xiàn)多主體監(jiān)督，社會性協(xié)作的管理體制。

（三）構(gòu)建高效的環(huán)境健康風(fēng)險溝通機制

環(huán)境健康風(fēng)險溝通機制旨在搭建風(fēng)險評估體系與協(xié)商管理機制的橋梁。由于缺乏完整的環(huán)境健康風(fēng)險溝通機制，導(dǎo)致制度與社會之間溝通不暢，交流受阻。首先，政府和企業(yè)要建立風(fēng)險信息公開與披露制度。當(dāng)前信息在傳輸過程存在的問題主要有：信息的碎片化、信息的不對稱性以及信任的缺失性。具體而言，由于信息發(fā)出方與接收方地位的不對等，再加上信息公開機制與獲取途徑的不完善，雙方在處理信息時存在信息的漏報或者不報處理，亦或是延遲處理。其次，完善多方交流機制，強化公眾深度參與。環(huán)境健康風(fēng)險治理是一個需要多方合作以及參與的復(fù)雜問題，政府間，政府與部門間，政府與社會成員間的協(xié)調(diào)合作都必不可少。疫情期間開放的由大眾直接將信息上報至國家說明我國在加強信息溝通機制上已初見成效，未來將繼續(xù)鼓勵主動地信息公開、信息共享。

四、結(jié)語

當(dāng)前，我國仍有相當(dāng)一部分人生活在高健康風(fēng)險污染源的周圍，生命健康受到嚴(yán)重威脅。沒有全民健康，就沒有全面小康。在總結(jié)與展望環(huán)境與健康管理工作的基礎(chǔ)上，不斷開展環(huán)境健康風(fēng)險管理制度的創(chuàng)新、設(shè)計工作，逐步建立和完善環(huán)境健康風(fēng)險管理體系，有助于推動全面小康的建成，促進“健康中國”與“美麗中國”的協(xié)同推進。

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作者簡介：

白露茜，1994年11月4日出生，女，漢族，籍貫山西省陽城縣，現(xiàn)就讀于西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院2019級環(huán)境與資源保護法專業(yè)。碩士研究生，主要研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)。