新規下政府產業投資引導基金資管模式及路徑選擇

劉虹

近年來，金融機構參與政府產業投資引導基金理財資管降低了運營風險，提高資金使用效率，成為強化基金運作的有效途徑之一。本文從政府產業投資引導基金的理論入手，通過文獻和政府引導基金的運營典型案例究，結合理財資管參與政府引導基金的最新政策導向，提出金融機構理財資管參與政府引導基金的建議。

一、政府產業投資引導內涵及投資方式

目前，世界各國都在設立政府產業投資引導基金來引導私人資本的進入和減小創新企業的資金缺口，我國自20世紀80年代初探索起步，近年來，進入快速發展階段，成為社會資本與實體產業融合發展的催化劑，對促進產業升級、補齊產業短板、加快產業聚集具有重要導向作用。目前投資領域：支持產業轉型升級和發展;支持創新創業;支持基礎設施和公共服務領域;支持中小企業發展。我國政府引導基金的主要投資方式有參股、跟進投資、風險補助、融資擔保及投資保障等。

二、引導基金運營的典型案例分析

（一）長江經濟帶產業基金

長江經濟帶產業基金成立于2015年12月30日，由湖北省政府財政出資400億元作為引導基金，再由引導基金募集社會資金，發起總規模為2000億元的母基金群，再通過下設子基金或直接投資的方式放大到4000億元，最終帶動約萬億資金規模投向實體經濟，基金覆蓋并購、股債結合、新三板和四板（湖北省股權交易中心），以及Pre-IPO、PE、VC、天使等多種投資類型。

長江經濟帶產業基金在結構化設計上較為市場化，400億財政資金作為引導基金投入，且劣后兜底，設置了包含房地產、基礎設施等在內的負面清單。基金的投資方向包括七大戰略新興產業，即節能環保、新興信息產業、生物產業、新能源、新能源汽車、高端裝備制造業和新材料。

（二）江蘇省政府投資基金

江蘇省政府投資基金于2015年9月25日正式成立，省財政累計實繳出資93.92億元。運行滿1年后，省政府投資基金完成對外投資82.65億元（實繳出資30.9億元），基金總規模450多億元。隨著產業投資基金的招募和設立運作，將拉動社會投資1550億元、可影響資金規模達4000億元，較好地體現了財政資金的引導撬動作用，符合政府投資基金設立的預期目標。

江蘇省政府投資基金以市場化方式，吸引銀行等金融機構，上市公司、民營企業等產業資本，中央政府、地方市縣政府等財政出資主體，通過逐級放大的方式建立基金投資資金池，分別發起設立高新技術產業和戰略性新興產業、特色優勢產業和傳統產業轉型升級等方面的產業投資子基金，并對接國家中小企業發展基金、先進制造業投資基金、新興產業創業引導基金等國家級基金。

（三）江西省發展升級引導基金

2017年2月25日，江西省發展升級引導基金簽約揭牌，江西省財投集團、江西省財投基金公司與江西銀行、北京銀行、浦發銀行和民生銀行等15家銀行進行母基金簽約。

江西省發展升級引導基金采用母子基金“1+N”模式，逐步統籌省財投集團出資200億元作為劣后級資金，按照1比4的杠桿比例向省內外社會資本募集資金800億元，形成1000億元規模的母基金。母基金通過發起設立投向不同產業、不同發展階段企業的子基金，或參股已設立的股權投資基金，以二次杠桿形成總規模達到3000億元左右的基金集群，通過項目的實施，撬動萬億社會資金投入到江西的發展升級建設中去。

（四）重慶地產雙橋城市發展基金

重慶市地產雙橋城市發展基金為有限合伙類型，基金規模20億元，存續期3年，投資人招商銀行認購優先級LP份額14億，雙橋開投、雙發基金認購劣后級份額6億，有限劣后比例為7：3，采用雙GP模式管理運作，GP分別為重慶市地產股權投資基金管理有限公司、上海市招銀股權投資基金管理公司。

基金主要投向方面，以股權加債券方式投向項目公司，由項目公司對雙橋開發區的相關土地一級整治開發。土地預計可讓凈地面積約為400畝，規劃用途為綜合用地，商住比3：7，容積率為2.0。

基金收益分配方面，招行投資凈收益不低于7.91%/年，基金存續期內，按季以股息或利息方式，向優先級投資人分配收益。

基金到期退出安排方面，若投資收益未能實現招行收益及本金退出，由雙橋開投回購招行持有的優先級LP份額。如雙橋開投未能及時足額回購，有重慶市地產集團按照遠期購買協議，通過購買項目公司土地的方式，支付對價覆蓋招行尚未被回購的優先級LP份額。

三、資管新規的政策影響

2018年4月，人民銀行會同有關部門出臺了《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（簡稱《資管新規》），資管新規對理財參與政府引導基金產生了多方面的影響。

（一）投資項目上，嚴格進行分級產品。

1、不得進行份額分級：由于底層資產是股權投資基金，這個屬于單一投資標的，按照資管新規的規定不允許分級。

2、杠桿比例限制：權益類產品的分級比例不得超過1：1，而實踐中商業銀行理財產品投資杠桿一般往往是在2-4之間，這杠桿率明顯超過了監管要求的水平。

3、分級資產管理產品不得直接或者間接對優先級份額認購者提供保本保收益安排：從實踐上來看，商業銀行理財資金往往會要求劣后LP回購，這涉及到保本保收益的問題。

（二）投資結構上，消除多層嵌套和通道業務。這對于目前銀行理財通過嵌套資管計劃進入引導基金的模式產生重要影響。此次資管新規要求“金融機構不得為其他金融機構的資產管理產品提供規避投資范圍、杠桿約束等監管要求的通道服務。”

（三）募集資金上，明確禁止資金池業務。明確“非標準化債權類資產的終止日不得晚于封閉式資產管理產品的到期日或者開放式資產管理產品的最近一次開放日”，銀行或信托通過開放式產品的方式規避禁止期限錯配的做法被叫停。投資未上市股權只能是封閉式資產管理產品投資，且退出日不得晚于封閉式資產管理產品的到期日。顯著增加銀行理財的募資難度，并同時提高銀行理財募集資金的成本。

（四）管理模式及體制上，打破剛兌、增加計提風險準備金。根據規定，風險準備金按照管理費收入的10%計提，余額達到產品余額的1%時可以不再提取。主要用途用于彌補因金融機構違法違規、違反資產管理產品協議、操作錯誤或技術故障的損失，不包括市場風險和信用風險。以上規定，都將進一步加大商業銀行理財投資引導基金的成本。

四、新規下理財資管參與政府引導基金的建議

（一）商業銀行應加大對被投項目的穿透審核力度，增加對項目實質風險的把控。通過購買第三方保險等方式，對沖未來風險，控制被投項目的實質風險。

（二）根據資產新規要求，商業銀行的引導基金，不得進行期限錯配，新增引導基金類非標融資，可以通過一定安排，將期限縮短，比如將5年期的資產拆成1年期的，以此來滿足非標融資需求。

（三）商業銀行在對項目進行資本金的股權投資之后，根據項目的進展情況，為目標企業發放表內貸款的形式，控制資本金及后續貸款的整體比例，也可選擇開展期權貸款業務，在約定的時間以約定的價格購買一定數量股權的權利。

（四）組織開展重點績效評價和運作情況統計分析，將績效評價結果作為引導基金存續、計提管理費用和改進基金管理的重要依據。

（五）建立盡職免責容錯機制，明確對改革創新、先行先試，已履職盡責、及時報告等情形予以寬容免責，促進引導基金健康有序發展。

參考文獻：

1、國立波，吳浠：《2020年政府引導基金專題研究報告》，投中研究院。

2、世經研究：政府引導產業基金運作模式及案例分析。