對“優惠照顧理論”范式的認識

摘要：傳統上，關于民族區域自治權性質的學說有地方自治理論、民族自治理論和民族共治理論，而“優惠照顧”理論范式則被認為是超越以上理論。

關鍵詞：民族區域自治;優惠照顧;地方自治

關于民族區域自治制度傳統的正當性理論基礎有“地方自治理論”、“民族自治理論”和“民族共治理論”。沈壽文教授認為傳統的理論范式已無法有效的指導和解釋我國民族區域自治的實踐，這三種理論都是在國際中的“地方自治”理論框架之下產生的，而我國無“地方自治制度”的立法基礎和事實條件，無法有效的解釋民族區域自治制度。一方面，我國“所有事務在本質上均屬于中央事務”1，制度設計上不是中央和地方的分權，即“不具備實行地方自治制度的前提條件”2，我國的民族區域自治制度無法運用“地方自治”理論解釋。另一方面，“民族自治”的方式無法設立代表某個民族的代議制機構，并且不利于國家統一。所以，根據國家制度設計和具體實踐，提出了“優惠照顧理論”，民族區域自治制度是“中央（國家）對特殊地方和特殊群體的優惠照顧待遇”3。

一、“優惠照顧理論”的內涵

“優惠照顧理論”的內涵具體體現在以下幾個方面：第一，優惠照顧理論的核心是將民族區域自治制度中的“自治權”解釋為中央（國家）對特殊地方和特殊群體的優惠照顧待遇，將“自治權”的性質解釋為“是一種其他一般地方國家機關所不擁有的，而在民族自治地方所特有的、執行上級有關國家機關的法律法規和政策的權力”，4將“自治權”的內容解釋為“是相對于一般地方（居民、國家機關）的權利（權力）”，將“自治權”與救濟途徑相聯系，無中央與地方權力的沖突解決機制，就意味著不是傳統理論中的“自治”而是一種優惠照顧政策。

第二，優惠照顧的本質是一般地方所沒有，而民族自治地方所擁有的權力（權利），便是民族區域自治權。5地方自治理論是國家縱向權力的對比，而我國民族區域自治制度背后的“優惠照顧”是國家橫向權力的對比。民族區域自治地方所擁有的立法權、財政經濟自治權、文化、教育、科技、衛生自主權、人事管理權是因民族自治地方的特殊情況，由國家賦予的特殊優惠照顧政策，這些權利的內容不是因自治權所享有。

第三，優惠照顧范式有條文規范予以佐證，不僅體現在立法意圖上，還體現在大量的條文規范之中，特別是有關上級國家機關的職責的規定。第四，優惠照顧的實踐體現，一方面，從立法權來看，民族自治地方的國家立法權是分工的結果，“立法的主要目的是在中央統一領導下，根據民族自治地方的實際情況（特殊情況），采取特殊政策和靈活措施，賦予民族自治地方以一般地方所沒有的特殊優惠政策和照顧措施”6，所以民族自治地方制定自治條例和單行條例、變通或停止執行權、制定變通規定和補充規定的立法權是“優惠照顧”的體現，為了彌補因經濟、社會發展不平衡所帶來的特殊情況。另一方面，從《民族區域自治法》的文本規定來看，自治機關僅是因自治地方的特殊情況而擁有不同于一般地方國家機關的特殊職能，條文中不僅關于“自治權”的規定均“表明了國家對于民族自治地方不同于一般地方的特殊照顧”7 ，而且“涉及自治機關責任的條款，也是圍繞國家對民族區域自治地方利益的優惠和照顧的主題展開”8，條文中出現了大量的增強、加快等程度性動詞均反映了“優惠照顧”這樣的積極權利。因為，民族區域自治機關在中央的統一領導下，以自治權的形式保障民族自治地方享有不同于一般地方的特殊權利，作為一級地方政權機關，貫徹執行國家的法律、法規和政策，履行國家機關的職責，既不擁有對抗中央和上級機關的法定權力，也不擁有不得被中央和上級國家機關非法干預的消極權利。

二、“優惠照顧理論”的論證邏輯

沈壽文教授從應然和實然兩個方面論證了“優惠照顧理論”范式的合理性和正當性，分析了民族區域自治制度既不具備實行地方自治制度的法律基礎和事實條件，也無法從具體的實踐中反映出是傳統的“自治權”的性質。如果民族區域自治制度的性質是一種特別的“優惠照顧”政策，那么，從應然的角度看，我國與國際社會的“地方自治”在本質上是否相同，如果本質上相同，那么與國際社會的“地方自治”僅是不同的實踐方式，不能由此說明我國的民族區域自治制度不屬于地方自治制度，不能以地方自治理論來予以指導和解釋。從實然的角度看，我國建立民族區域自治制度的正當性來源和對有關民族區域自治制度的法律規范文本解讀，這些是否可以用“優惠照顧理論”來解釋。本文將從應然和實然的角度來論證民族區域自治制度的性質是不是“優惠照顧”。此外，“優惠照顧”理論范式可以惠及國際社會的誤讀，即對所謂偽自治的指責，這個邏輯有待商榷，對指責最好的回擊方式應是注重發展民族地區的經濟、保障少數民族的真正權利和權益。

三、對“優惠照顧理論”的基本看法

民族區域自治權在性質上不是民族自治地方獲得國家特殊優惠照顧的政策，是民族自治與區域自治的結合，出臺與實施的優惠政策是為了更好的保障自治權的實施。若將民族區域自治制度定義為中央對地方特殊的“優惠照顧政策”，民族自治地方的自治權就會變得非常脆弱，這同時也暗含了民族區域自治制度只是一個暫時性的政策安排，具有不穩定性，與民主不相符合，與我國保障少數民族當家作主的基本治國理念不相符合，“優惠照顧”理論范式傳達的是被動的、被管理的理念，無法體現少數民族主動參與管理。優惠照顧理論更多強調的是上級國家機關對民族自治地方的“幫扶”，而不是“國家責任”，這不利于中華民族共同體的構建，并且在此種理論范式之下，既無法明確界定“優惠照顧”的限度和避免政策制定的隨意性，不符合完善民族工作法律體系的要求，也忽視了民族自治地方的發展關鍵在于內因。

參考文獻

[1]沈壽文.中國民族區域自治制度的性質[M].北京：法律出版社，2013.

[2]沈壽文.民族區域自治立法權與一般地方立法權的關系[J].廣西民族研究，2016（3）.

[3]沈壽文.“程度性動詞”的使用與“民族區域自治權”的保障[J].黑龍江民族叢刊，2012年（1）.

[4]沈壽文.重新認識民族區域自治權的性質[J]，云南大學學報法學版，2011年（6）.

作者簡介：

龍薈任（1995-），女，漢族，四川南充人，碩士，研究方向：法理學、民族法學。