考古前置問題芻議

郭強(qiáng)

新中國成立70年來，中國考古工作者在探索中華文明起源及發(fā)展過程、多民族統(tǒng)一國家的形成和發(fā)展、中華文明的世界貢獻(xiàn)等方面，取得了顯著成就。如今的中國考古學(xué)的發(fā)展如火如荼，各種重要的考古發(fā)現(xiàn)不斷涌現(xiàn)，令人欣喜。許多重要的考古發(fā)現(xiàn)離不開城市基本建設(shè)，往往是在配合城市基本建設(shè)中所發(fā)現(xiàn)的。隨著現(xiàn)代城市的快速擴(kuò)張尤其是近年來新型城鎮(zhèn)化的全面鋪開，文化遺產(chǎn)保護(hù)與開發(fā)建設(shè)之間的矛盾逐漸加深，文物工作跟隨建設(shè)項目開展的被動保護(hù)模式弊端日益凸顯，如何做好城市建設(shè)過程中的文物保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)全面推進(jìn)，文物部門和各地政府一直在探索。

十八大以來，黨和國家把文化遺產(chǎn)保護(hù)工作提到了前所未有的高度，也對文化遺產(chǎn)服務(wù)社會發(fā)展提出了更高要求。尤其是2014年習(xí)近平總書記視察北京時指出，“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護(hù)好城市歷史文化遺產(chǎn)”，“要本著對歷史負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的關(guān)系，切實做到在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)。”更為城市開發(fā)建設(shè)中的文化遺產(chǎn)保護(hù)工作提供了基本要求和根本遵循。特別是習(xí)近平總書記在中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)：要高度重視考古工作，努力建設(shè)中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派的考古學(xué)，更好認(rèn)識源遠(yuǎn)流長博大精深的中華文明，為弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、增強(qiáng)文化自信提供堅強(qiáng)支撐。總書記以強(qiáng)烈的歷史責(zé)任感進(jìn)一步闡明我國考古工作的重大意義，為文博考古工作深入發(fā)展注入強(qiáng)大動力，為考古和歷史研究工作謀定未來，指明了方向。

長期以來，《文物保護(hù)法》規(guī)定的“建設(shè)前考古”一直是通行做法，但實際效果不甚理想。目前，考古工作普遍采用跟隨建設(shè)項目開展進(jìn)行“被動保護(hù)”，也即在土地出讓之后，再進(jìn)行考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘。在這種模式下，地上地下文物容易遭到未批先建項目的建設(shè)性破壞，有的建設(shè)單位不能正確認(rèn)識文物保護(hù)的意義，千方百計催促考古工作進(jìn)度，影響考古工作質(zhì)量，尤其是當(dāng)土地出讓后，開挖地基時，如果發(fā)現(xiàn)重要的古遺址，將會使政府面臨進(jìn)退兩難的尷尬，如果不采取保護(hù)措施，不僅違背了文物保護(hù)法，更是對歷史和后人的不負(fù)責(zé)任，如果實施保護(hù)，就勢必會影響土地的開發(fā)和利用，使開發(fā)商的利益受損。另一方面，一線文物工作者直接與開發(fā)商接觸，增加廉政風(fēng)險。

為解決被動保護(hù)模式下的上述問題，多地開始啟動“考古前置”改革，以確保土地掛牌出讓前完成全部文物勘探、考古發(fā)掘和必要的審批手續(xù)，真正做到凈地掛牌出讓。2018年10月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革若干意見》提出，“地方政府在土地儲備時，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫”。2018年，鄭州市發(fā)布《關(guān)于招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革的通知》，試水國有土地開發(fā)建設(shè)中考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前置改革，將考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作完成作為國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的前置條件之一，將建設(shè)用地“先出讓，后考古”的傳統(tǒng)做法改為“先考古，后出讓”，引起廣泛關(guān)注。2018年11月經(jīng)江蘇省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議批準(zhǔn)《南京市地下文物保護(hù)條例》正式出臺，條例要求以出讓方式供應(yīng)的在地下文物埋藏區(qū)內(nèi)和地下文物重點保護(hù)區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目用地，承擔(dān)土地儲備任務(wù)的單位應(yīng)當(dāng)在土地出讓前依法向文物行政主管部門申請考古調(diào)查、勘探，將考古前置由規(guī)定變?yōu)榉ǘāＶ貞c、廣州、邯鄲、濮陽、襄樊等地也都已采用“考古前置”的方式。為在全國范圍內(nèi)推廣這種工作模式積累了有效經(jīng)驗。

實行考古前置，其優(yōu)效是顯而易見的，其將考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作完成作為國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的前置條件之一，將使文物工作由被動跟進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)樘崆爸鲃油瓿桑瑥脑搭^保證了文物安全。按照要求，未發(fā)現(xiàn)文物遺存的，直接公開出讓;發(fā)現(xiàn)文物需要“異地保護(hù)”的，發(fā)掘保護(hù)后出讓;發(fā)現(xiàn)文物需要“原址保護(hù)”的，調(diào)整用地規(guī)劃后出讓;發(fā)現(xiàn)文物遺存但可保護(hù)與建設(shè)兼顧的，由文物部門明確保護(hù)條件，附條件出讓，既保證了地下文物安全，又不影響城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實行考古前置也有利于加強(qiáng)政府部門之間的協(xié)作配合，減少項目單位在考古方面的審批手續(xù)和投入風(fēng)險，進(jìn)一步縮短建設(shè)工期，加快建設(shè)進(jìn)度。從而解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)與考古工作之間的矛盾，推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文物保護(hù)和考古科研的開展。

但在現(xiàn)有形勢下，文物保護(hù)工作仍然面臨重重困難，2019年新年伊始，江蘇省揚州市便發(fā)生考古工地與屬地執(zhí)法者沖突致使考古工作人員受傷、考古設(shè)施設(shè)備被毀、嚴(yán)重阻撓考古工作的惡性事件，迅速引起社會的廣泛關(guān)注。隨后，雖然公布了實施考古前置，但泰州海陵區(qū)的一個重大項目——中駿世界城項目在開工建設(shè)中挖出明代墓但是仍不停工，對古墓葬造成了嚴(yán)重破壞。在全國范圍內(nèi)，類似的事件也多次見諸報端。

由此看來，目前考古前置雖然取得了很大的成效，但也面臨諸多問題亟待解決，如：要全面啟動推進(jìn)考古工作前置改革，做好城市基本建設(shè)中的文物保護(hù)，除了實施土地出讓考古調(diào)查前置政策外，還要不斷完善文物保護(hù)的法律法規(guī)，從法律的層面、制度的層面健全文物保護(hù)體系，讓保護(hù)文物工作有章可循，對各種破壞文物行為的追究有法可依。推動“考古前置”程序落到實處，需要用嚴(yán)格的督查和問責(zé)來保證堅決執(zhí)行不打折，對此，南京大學(xué)歷史系教授、文化與自然遺產(chǎn)研究所所長賀云翱提出“檢察機(jī)關(guān)作為國家利益的代表，可以在文物保護(hù)領(lǐng)域積極探索提起公益訴訟，提高破壞文物的違法成本，真正推動政府有關(guān)職能部門依法履職。”

消除矛盾仍需持續(xù)深化改革。在考古前置實際工作中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有改革僅適用于新出讓土地，不適用于已出讓未建設(shè)土地，涉及學(xué)校、醫(yī)院、道路等公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的劃撥土地等其他土地。這部分土地面積不容小覷，文物工作的壓力依然存在。

此外，改革后文物工作量增大，對專業(yè)隊伍人員數(shù)量、素質(zhì)要求更高，人員力量薄弱的問題突顯。以鄭州地區(qū)為例，作為鄭州唯一一家考古發(fā)掘業(yè)務(wù)單位，鄭州市文物考古研究院單位編制只有40人，完成現(xiàn)有配合城市基本建設(shè)的考古發(fā)掘的工作量至少需要200人的工作團(tuán)隊，目前只能依靠外援。

此外，隨著我國考古事業(yè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，已出臺近30年的《考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費預(yù)算定額管理辦法》難以適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展需要。業(yè)內(nèi)人士建議，從頂層設(shè)計出發(fā)，加強(qiáng)考古技術(shù)力量建設(shè)和專業(yè)人才培養(yǎng)，不斷完善改革配套措施，破除體制機(jī)制障礙，逐步實現(xiàn)“考古前置”全覆蓋。

積極有效的推進(jìn)考古前置工作，想方設(shè)法確保考古前置工作順利進(jìn)行，利在當(dāng)代，功在千秋。政府部門將文物鉆探發(fā)掘手續(xù)先期辦理，實際上是幫助基建單位減負(fù)，某種程度上優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。對于基建方來說，地權(quán)到手可以直接開工，減少了報批程序，降低了建設(shè)成本，節(jié)省了基建時間。有關(guān)部門可根據(jù)考古發(fā)現(xiàn)的重要性靈活開展文物保護(hù)工作：或調(diào)整使用規(guī)劃、或就地保護(hù)、或適合轉(zhuǎn)移。如果是在舊模式下，出現(xiàn)重要遺跡現(xiàn)象后處理起來就沒這么從容。考古部門有充裕的時間做好調(diào)查研究，確定發(fā)掘規(guī)劃，制定文物保護(hù)措施，在工作中按照《田野考古操作規(guī)程》的要求進(jìn)行操作，保證在現(xiàn)有技術(shù)條件下全面完整地提取歷史遺留信息，能夠根據(jù)基建考古情況有計劃的安排室內(nèi)整理工作。

2021年是中國考古學(xué)誕生100周年，隨著考古前置工作的有效推進(jìn)和各種相關(guān)問題的積極解決，相信新時期新形勢下的中國考古一定能取得更好更大的成就。

新鄉(xiāng)市文物考古研究所