行政協(xié)議的判斷標準

王璐瑾

摘要：最高人民法院于2019年12月召開新聞發(fā)布會，發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（簡稱《行政協(xié)議解釋》）?！缎姓f(xié)議解釋》明確了一直困擾著實務(wù)屆的相關(guān)問題，如行政協(xié)議的定義和范圍、行政協(xié)議的訴訟主體資格、關(guān)于優(yōu)益權(quán)行為的合法性審查等具有實際意義的內(nèi)容。這其中一個重要方面內(nèi)容再次在實證法層面定義了行政協(xié)議，增加列舉行政協(xié)議類別，并保留兜底條款。本文將從法規(guī)范、法理論、法實踐三個方面論述行政協(xié)議的判斷標準。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議;判斷標準;行政合同

一、行政協(xié)議判斷標準之法規(guī)范

自2014年《行政訴訟法》的修訂至2019年《行政協(xié)議解釋》的發(fā)布，對行政協(xié)議的定義，在法規(guī)范上歷經(jīng)了三次變化。

1.2014年《行政訴訟法》的修訂

2014年《行政訴訟法》的修訂，行政訴訟的受案范圍中首次出現(xiàn)行政協(xié)議，即“認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”行政相對人可以提起行政訴訟。此次修訂僅是將行政協(xié)議納入受案范圍，但是僅列舉了兩類行政協(xié)議，未明確定義行政協(xié)議的內(nèi)涵和標準。

2.2015年《適用若干解釋》的通過

2015年4月通過《關(guān)于適用<行政訴訟法>若干問題的解釋》（簡稱《適用若干解釋》），對行政協(xié)議的定義彌補了《行政訴訟法》的缺陷，并明確了五個判斷標準。一是主體要素，即行政機關(guān)與行政相對人雙方主體。二是目的要素，即行政協(xié)議的目的應(yīng)當是實現(xiàn)行政管理目標或保全公共利益。三是職責要素，即行政機關(guān)對于雙方主體簽訂的協(xié)議內(nèi)容是有相應(yīng)的法定職責的。四是意思要素，行政主體與行政相對人簽訂行政協(xié)議必須經(jīng)過協(xié)商，意思表示一致。五是內(nèi)容要素，即雙方主體簽訂的協(xié)議內(nèi)容應(yīng)當具有行政法意義上的權(quán)利與義務(wù)。

3.2019年《行政協(xié)議解釋》的發(fā)布

根據(jù)最新《行政協(xié)議解釋》，行政協(xié)議包括主體、內(nèi)容、目的、意思四方面要素。此次對行政協(xié)議的描述，能看出來有兩點顯著的變化：一是目的要素發(fā)生變化，“公共利益或者行政管理目標”變?yōu)椤靶姓芾砘蛘吖卜?wù)目標”，從“公共利益”向“公共服務(wù)”轉(zhuǎn)變，更加明確行政協(xié)議的定位，不僅僅是為了誰的利益，而是為大眾服務(wù)，營造服務(wù)型政府。二是職責要素發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。刪除了“在法定職責范圍內(nèi)”，這一舉動使得行政協(xié)議的內(nèi)涵更加科學。

二、行政協(xié)議判斷標準法理論

我國學者們對行政協(xié)議的定義沒有本質(zhì)分歧，但關(guān)于行政協(xié)議的判斷標準我國學者卻有不同的見解，比如說陳無風對行政協(xié)議的判定標準持“行政主體”單一標準的擴張解釋觀點;在2015年《適用若干解釋》發(fā)布后，于立深教授表達出公權(quán)力在判斷行政協(xié)議時的重要作用;余凌云教授認為“主體說”、“目的說”等形式意義大于實質(zhì)意義，判斷一個協(xié)議是否屬于行政協(xié)議究其根本要看其是否具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。接下來從“主體說”、“目的說”、“法律關(guān)系說”等觀點著手討論。

1. “主體說”

我國不少學者提出“主體說”是受法國行政契約理論啟發(fā)的，行政契約理強調(diào)公共利益和行政主體的特權(quán)，認為協(xié)議雙方之中有一方是行政主體是判斷行政協(xié)議的單一標準。主體標準說更加強調(diào)行政主體在行政協(xié)議中的特權(quán)地位。對于單一“主體說”，有許多民法學者對此進行批判，認為“主體說”會使得行政協(xié)議在原有范圍內(nèi)擴大，甚至將民事合同誤認為行政協(xié)議，導致學科研究混雜。

2. “目的說”

“目的說”認為判斷行政協(xié)議的重要標準在于達到行政管理目標或者公共利益的目的。公共利益的實現(xiàn)也是判斷民事合同與行政協(xié)議的標準，即行政協(xié)議的最終目標是實現(xiàn)公共利益;民事合同的目的在于私權(quán)利主體之間協(xié)商一致，達成協(xié)議，是平等主體之間為了各自的利益，而非公共利益，處于平等地位達成的意思一致。我國需對行政法學者在定義行政協(xié)議時都以目的說為標準，強調(diào)行政協(xié)議是為了實現(xiàn)行政管理目標、維護公共利益。

3. “法律關(guān)系說”

持“法律關(guān)系說”觀點的學者們認為，協(xié)議所確定的法律關(guān)系中是否包含行政法上的權(quán)利和義務(wù)是判斷行政協(xié)議的最重要標準，即必須具有行政法屬性，主體要素和目的要素相對流于形式，沒有涉及行政協(xié)議的本質(zhì)特征。許多學者認為判斷行政協(xié)議應(yīng)當綜合考慮協(xié)議的主體要素和內(nèi)容要素，如最高院行政庭法官楊科雄以《適用若干解釋》中行政協(xié)議的內(nèi)涵為出發(fā)點，提出了區(qū)分民事合同與行政協(xié)議的判斷標準為主體與內(nèi)容雙重標準，從主體和內(nèi)容兩方面結(jié)合判斷協(xié)議屬性更為客觀準確。

4.判斷標準理論的發(fā)展

除了以上主體、目的、法律關(guān)系等單一標準外，還很多學者堅持綜合判斷的標準，如楊科雄的“主體說”加“法律關(guān)系說”、蔡小雪的“主體說”加“目的說”?？v觀以上行政協(xié)議判斷標準的學說，主體說和目的標準說的觀點較為接近，與法律關(guān)系說的不同之處在于，主體說與目的說更加強調(diào)行政主體的特權(quán)地位，與行政相對人的被動地位形成鮮明對比，而法律關(guān)系說則更強調(diào)通過協(xié)議內(nèi)容判斷協(xié)議中是否存在行政法律關(guān)系和行政職權(quán)，進而確定是否為行政協(xié)議。

我國學界對行政協(xié)議的判斷標準這一問題的研究的發(fā)展更加結(jié)合司法實踐，理論再豐富，如果無法付諸實踐都是沒有價值的。且隨著新的《行政協(xié)議解釋》的出臺，將“公共利益”改為“公共服務(wù)”、刪除“在法定職責范圍內(nèi)”這兩個變化值得我們繼續(xù)深入探討。

三、行政協(xié)議判斷標準法實踐

2019年12月最高人民法院出臺最新《行政協(xié)議解釋》的同時還發(fā)布了10個行政協(xié)議解釋參考案例。接下來本文將以最高院公布的典型案例大英縣永佳紙業(yè)訴四川省大英縣人民政府不履行行政協(xié)議案進而討論行政協(xié)議在現(xiàn)實法實踐中該如何判定。

1. 案件基本案情

大英縣出臺《會議紀要》決定對永佳公司進行關(guān)停征收，并安排回馬鎮(zhèn)政府與永佳公司簽訂了《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》，永佳公司關(guān)停退出造紙行業(yè)，回馬鎮(zhèn)政府受讓永佳公司資產(chǎn)并支付對價。協(xié)議簽訂后，永佳公司依約定履行了大部分義務(wù)，回馬鎮(zhèn)政府接受了永佳公司的廠房等資產(chǎn)后，支付了永佳公司補償金322.4萬元，之后經(jīng)多次催收未再履行后續(xù)付款義務(wù)。永佳公司認為其與回馬鎮(zhèn)政府簽訂的《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》系合法有效的行政合同，大英縣政府、回馬鎮(zhèn)政府應(yīng)當按約定履行付款義務(wù)。請求大英縣政府、回馬鎮(zhèn)政府支付永佳公司支付轉(zhuǎn)讓費人民幣894.6萬元及相應(yīng)利息。

2. 裁判結(jié)果

本案一審、二審法院均認為該協(xié)議合法有效。經(jīng)再審，最高院認為，界定行政協(xié)議應(yīng)分別從主體、目的、內(nèi)容、意思等四個方面要素出發(fā)。在此基礎(chǔ)上，行政協(xié)議的識別哈可以從形式與實質(zhì)兩標準進行：首先形式標準，即是否發(fā)生于履職的行政機關(guān)與行政相對人之間的協(xié)商一致;二是實質(zhì)標準，即該協(xié)議是否具有行政法上的權(quán)利和義務(wù)，且該權(quán)利義務(wù)是否與行政機關(guān)行使職權(quán)、履行職責相關(guān);目的是否為公共利益和行政管理目標;在該協(xié)議的簽訂和履行過程中行政機關(guān)是否有優(yōu)益權(quán)。本案中《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》主體是鎮(zhèn)政府與永佳公司，目的是實現(xiàn)節(jié)能減排、保護環(huán)境等公共利益，符合行政協(xié)議的標準。

3. 關(guān)于此案件對行政協(xié)議判斷的分析

經(jīng)永佳公司申請再審，最高人民法院經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)該《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》符合行政協(xié)議的要素和標準。根據(jù)最高人民法院給出的裁判理由，本文接下來也將從主體、目的、內(nèi)容、意思四方面要素結(jié)合本案進行分析。

首先，在主體方面?！缎姓f(xié)議解釋》中對行政協(xié)議的定義是介于行政機關(guān)與行政相對人之間的，本案中法院認為行政協(xié)議必然不能發(fā)生在私權(quán)利主體之間，兩種描述相一致。大英縣政府是享有行政優(yōu)益權(quán)的行政機關(guān)，永佳公司是行政相對人，符合行政協(xié)議的主體標準。其次，在目的方面。案件經(jīng)最高院審理結(jié)束的時間為2017年12月，因此根據(jù)當時《使用若干解釋》認為行政協(xié)議的目的是實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標;但是這個案件被最高院作為參考案例公布，證明不僅符合公共利益或者行政管理目標，也符合2019《行政協(xié)議解釋》的“行政管理或者公共服務(wù)目標”。本案中的協(xié)議其目的是通過受讓永佳公司資產(chǎn)，并讓其退出該行業(yè)。以實現(xiàn)保護環(huán)境的行政管理目標，維護公共利益。再次，在內(nèi)容方面?！靶姓ㄉ系臋?quán)利義務(wù)內(nèi)容”行政主體的權(quán)力以及行政相對人的權(quán)利。本案的行政協(xié)議內(nèi)容即永佳公司關(guān)閉造紙廠，大英縣政府支付轉(zhuǎn)讓費，具備行政法上的權(quán)利和義務(wù)。最后，在意思方面。主要表現(xiàn)為“協(xié)商一致”，本案中《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》必須大英縣政府和永佳公司雙方有共同的意思表示才能達成，且雙方當事人皆具有獨立的法律人格，因此案涉協(xié)議屬于行政協(xié)議。

另外，值得注意的是在裁判文書網(wǎng)搜索到2017年最高院發(fā)布的這個案件的判決書，其中裁判理由除了以上四個方面，還包括職責要素，而2019年12月發(fā)布的參考案例中關(guān)于這一案件的裁判結(jié)果將職責要素刪掉。在原案件的再審裁定書中寫道“職責要素是指行政機關(guān)簽訂行政協(xié)議必須是行使行政職權(quán)、履行行政職責的一種方式。”并指出：“從所起的作用看，是否行使行政職權(quán)、履行行政職責為本質(zhì)要素，只要符合該要素，所涉協(xié)議即為行政協(xié)議”。但是2019年新發(fā)布的《行政協(xié)議解釋》中對行政協(xié)議的定義把“在法定職責范圍內(nèi)”刪掉，在原案例的裁判理由中將職責要素刪掉？因為不在“法定職責范圍內(nèi)”簽訂的協(xié)議，但是與行使職權(quán)相關(guān)的，仍然是行政協(xié)議，不過是無效的行政協(xié)議罷了。因此《行政協(xié)議解釋》中將“在法定職責范圍內(nèi)”刪掉對行政協(xié)議的內(nèi)涵規(guī)定更加科學合理，利于法院判斷行政協(xié)議，為無效的行政協(xié)議行為也敞開訴訟之門。

結(jié)語

行政協(xié)議相關(guān)的制度從產(chǎn)生到發(fā)展不斷地在完善，2019 《行政協(xié)議解釋》的發(fā)布，使得我國行政協(xié)議的判斷標準在法律層面上更加規(guī)范和科學。當然，與此同時法學界對行政協(xié)議的判斷標準可能會產(chǎn)生新一輪的探討，行政協(xié)議的判斷標準只能從司法實務(wù)中總結(jié)出來，學者們探討時也要結(jié)合司法實踐，不能空有理論。

參考文獻：

蔡小雪：《行政審判與行政執(zhí)法實務(wù)指引》北京：人民法院出版社，2009年

于立深：《行政協(xié)議司法判斷的核心標準》，《行政法學研究》2017年第2期

郭修江：《行政協(xié)議案件審理規(guī)則》，《法律適用》2016年第12期

王學輝：《行政何以協(xié)議：一個概念的檢討與澄清》，《求索》2018年第2期陳無風：《行政協(xié)議訴訟：現(xiàn)狀與展望》，《清華法學》，2015年第4期

楊科雄：《試論行政協(xié)議的識別標準》，《中國法律評論》，2017年第1期

西北政法大學