解決我國職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶空賬風險的法律對策研究

師慧

摘要：老齡化的加劇使人們格外關注養(yǎng)老保險。我國基本養(yǎng)老保險經過實踐選擇實行“統(tǒng)賬結合”的方式，而個人賬戶長期空賬運營的狀況對社會經濟都是個很大隱患。針對這一亟需解決的問題，本文從養(yǎng)老保險個人賬戶的沿革，結合空賬運行的現(xiàn)狀，分析出現(xiàn)個人賬戶空賬風險的原因，并提出明確個人賬戶的所有權、提高監(jiān)督質量、確立統(tǒng)一的救濟時效和方便訴訟三個方面的建議，希望能夠對養(yǎng)老保險個人賬戶相關立法有所幫助。

關鍵詞：基本養(yǎng)老保險;個人賬戶;空賬風險

一、我國職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的建立與發(fā)展

（一）職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的概念及法律屬性

根據(jù)勞動部辦公廳印發(fā)的《職工基本養(yǎng)老保險個人帳戶管理暫行辦法》（勞辦發(fā)[1997]116號）規(guī)定，職工基本養(yǎng)老保險個人帳戶是指社會保險經辦機構以居民身份證號碼為標識，為每位參加基本養(yǎng)老保險的職工個人設立的唯一的、用于記錄職工個人繳納的養(yǎng)老保險費和從企業(yè)繳費中劃轉記入的基本養(yǎng)老保險費，以及上述兩部分的利息金額的帳戶。個人帳戶是職工在符合國家規(guī)定的退休條件并辦理了退休手續(xù)后，領取基本養(yǎng)老金的主要依據(jù)。為與做實個人賬戶相銜接，2006年起按照《關于完善職工基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》企業(yè)繳費不再劃轉個人賬戶，新建立的個人賬戶，全部由個人繳費組成。

雖然對職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的法律屬性并沒有法律明文規(guī)定，根據(jù)個人賬戶資金的來源，以及《社會保險法》第5條和《全國社會保障基金條例》第2條，個人賬戶資金由國家“籌集”，可見國家并不享有個人賬戶的所有權。法學理論界普遍認為個人賬戶中的資金來源為公民個人繳費并用于公民的日后養(yǎng)老，屬于私有性質，所以職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶所有權應當歸屬于公民個人

（二）我國職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的建立與發(fā)展

1、1984年至1997年，我國養(yǎng)老保險個人賬戶制度試點探索階段

1986年國務院發(fā)布《國有企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》第一次確立企業(yè)、職工和國家三方負擔的養(yǎng)老保險繳費機制，規(guī)定勞動合同制工人繳納的退休養(yǎng)老金由企業(yè)代為扣繳，轉入當?shù)貏趧有姓鞴懿块T所屬的社會保險專門機構開設的“退休養(yǎng)老基金”專戶。1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號），提出基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險三層次結合三方負擔的制度構想，社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的制度模式以及省級統(tǒng)籌的目標。

2、1997年至2011年，我國養(yǎng)老保險個人賬戶制度建立階段

1997年發(fā)布《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[1997]26號）建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。2008年發(fā)布《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，推出結合個人繳納費用、所在集體給予補助，最后政府以財政給予補貼的適應農村養(yǎng)老保險制度，即新農保。

3、2012年至今，我國養(yǎng)老保險制度個人賬戶落實階段

2014年發(fā)布了《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的意見》新型農村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項重要制度進行合并實行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

二、我國職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶空賬的原因分析

（一）立法缺失

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險立法體系，主要由《憲法》、《勞動法》以及《社會保障法》組成，除了上述法規(guī)由人民代表大會制定外，其他的法律規(guī)章、單行條例均立法層次較低，在施行方面保障力不足。正是由于這種頂層立法的缺失，養(yǎng)老保險個人賬戶做實問題常常以行政法規(guī)的形式予以規(guī)定，并且多以辦法、通知的形式出臺。另一方面，立法的滯后，引發(fā)養(yǎng)老基金在收繳、運營等方面出現(xiàn)了不統(tǒng)一問題，行政機構依法行使職權之法條往往不一致，缺乏統(tǒng)一的剛性約束、指導。在養(yǎng)老金運營方面，我國尚沒有一部關于社會保障基金的統(tǒng)一法典，只能依靠《保險法》、《證券投資基金法》、《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》予以適用。地方政府為尋求養(yǎng)老金的保值、增值，多采取依靠自身對中央法律精神理解的方式，出臺相應的行政法規(guī)對本地養(yǎng)老金運營予以規(guī)范，但由于地方立法水平的不同以及經濟環(huán)境的差別，導致了地方立法沒有實質性的給與養(yǎng)老金運營以法律支持，個人賬戶的做實在地方的法律支撐力也參差有別。《社會保險法》之內容規(guī)定仍然稍顯寬泛，主要起到的是價值的指引作用。

（二）監(jiān)督職責混亂

對于養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管，我國到目前為止并沒有一個嚴格意義上的養(yǎng)老保險基金監(jiān)管法律體系。對于養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管，我國只有《勞動法》、《社會保險法》等法律法規(guī)作出了原則性規(guī)定，仍沒有一個統(tǒng)一的法律用于實際操作。落實到具體的監(jiān)管實踐規(guī)則由財政、社保等部門制定詳細辦法，各個部門依據(jù)自身規(guī)定行使監(jiān)管權力。然而多頭監(jiān)管造成了養(yǎng)老金實際監(jiān)管混亂，容易出現(xiàn)部門間重復監(jiān)管或者責任推脫，權責分配不明，效率低下。

（三）法律責任不明確

個人賬戶基金的保值增值是建立在所有權基礎上的收益權，所有權并沒有界定，所以保值增值法律形式不能確定，國家和個人在賬戶基金投資中承擔怎樣的責任并不明確，如果個人賬戶基金投資發(fā)生虧損誰來承擔責任，公民是否有救濟途徑，都沒有相應的規(guī)定。

（四）權利救濟時效不統(tǒng)一

《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》規(guī)定了社會保險爭議處理的途徑，即勞動爭議仲裁后民事訴訟，向勞動行政部門舉報投訴，勞動行政部門通過行政執(zhí)法程序查出。《勞動爭議調解仲裁法》規(guī)定了勞動爭議的仲裁時效為1年，《民事訴訟法》規(guī)定勞動爭議訴訟時效2年，《勞動保障監(jiān)察條例》規(guī)定行政執(zhí)法程序查處的追究時效為2年，可見方式不同導致時效不同，這對于勞動者維護自身的權益和社保基金的收繳都有一定的影響，需要更為快捷和統(tǒng)一的規(guī)定。

三、解決我國職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶空賬風險的法律對策

（一）明確個人賬戶的所有權

雖然做出一系列的政策來落實個人賬戶，但是個人賬戶的個人賬戶的所有權并沒有明確的立法規(guī)定，一般認為社會保險基金中的個人帳戶部分也不屬于刑法中的公共財產，屬于私人財產。個人賬戶的所有者作為權利的主人，對個人賬戶的運營管理的運行狀態(tài)進行監(jiān)督的積極性更高，效果更好。同時，個人賬戶的投入和產出正相關的實際效果，加上沒有無義務的權利的觀念逐漸深入人心，所有者繳納個人賬戶的積極性也能夠更大程度地調動起來。

明確個人賬戶所有權，就能夠對政府這樣的養(yǎng)老保險基金收繳者和養(yǎng)老金支付者的具體義務做準確的描述，政府的職能定位以及相應的權利義務確定后，國家的干預應該隨著時間的推移慢慢的減弱最終淡出經濟體制而不是愈發(fā)增強。確立了個人賬戶的財產所有權，國家對個人賬戶中資金進行運營管理就是建立在國家賦予的權利暫時委托之上了。

（二）提高監(jiān)督質量

我國《社會保險法》中對于基金專款專用，不得挪用以及全國統(tǒng)籌，規(guī)定的比較寬泛，不夠細致，應做出相應修改或增加，譬如制定專門的行政法規(guī)及配套的部門規(guī)章，將保險基金的全國統(tǒng)籌做出標準予以明確。設立專門的監(jiān)管委員會，可以仿照證監(jiān)會等機構的管理體制，在地方各級設立監(jiān)管辦事處，進行中央垂直管理，統(tǒng)一監(jiān)管養(yǎng)老保險基金，該監(jiān)管委員會內部應包括財務、經濟、法律等各方面人才，生成評估報告，供后續(xù)決策分析使用。同時在養(yǎng)老保險基金專項立法或是現(xiàn)有法律的修改中，明確賦予社會團體、公民監(jiān)督權。頒布養(yǎng)老保險基金審計管理辦法，明確規(guī)定政府審計部門有權主動對養(yǎng)老保險基金進行專項審計，并將審計結果如實向社會公布，定期詳細信息公開，這能夠促使管理機構提前做到自查自糾，也能極大調動社會公眾的力量進行監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題及時解決。

（三）確立統(tǒng)一的救濟時效和方便訴訟

統(tǒng)一仲裁、訴訟、追究時效，縮短救濟時間提高效率。養(yǎng)老保險基金監(jiān)管相關法律法規(guī)中確立公益訴訟制度或代表人訴訟制度，明文確定參保人員具有提起訴訟的權利，當養(yǎng)老保險基金被違法挪用或以其他方式使用時，滿足一定條件的參保人員可以起訴，保證參保人員可以獲得更有效率和實效的司法救濟途徑，同時起到監(jiān)督作用。

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西北政法大學 陜西西安 710063