設區的市地方立法權問題研究

邱宇

摘要：伴隨著2015年《立法法》的修改，設區的市行使地方立法權有了法律依據。設區的市依法行使立法權是一個新事物，其具有實踐時間較短、可供借鑒和參考的有益經驗不足的特征，這在一定程度上決定著設區的市行使立法權必然會面臨許多方面的困境和難題。設區的市需要從立法人員、立法內容、立法體制、立法利益平衡和立法監督五個方面著手完善，才能使設區的市立法權的行使迎來新的出路。

關鍵詞：立法法 地方立法權 設區的市 治理體系 治理能力

一、問題的引出

在《立法法》修改以前，就地方立法權來說，只有省、自治區、直轄市、“較大的市”的人民代表大會及其常務委員會才依法享有地方立法權。出于地方立法實際需要的考慮，地方人民代表大會及其常務委員會對地方立法權擴容的需求越來越強烈。作為對地方立法機關的回應，伴隨著2015年《立法法》的修改，地方立法權進行了擴容，所有的設區的市都成為了地方立法權的立法主體[ ]。但是截至2020年，修改后的《立法法》已經運行了五年有余，我們不難發現設區的市在實際行使地方立法權時仍然存在著許多不盡如人意的地方。

二、設區的市行使地方立法權存在的不足

（一）立法主體：立法人員的數量與質量不足

修改后的《立法法》賦予設區的市地方立法權只有短短五年的時間，設區的市實際行使地方立法權的時間尚不足五年。在如此短暫的五年里，設區的市還沒有充分吸收和培養出足夠數量和質量的立法人員。然而，立法活動具有高度的專業性、技術性和操作性，立法人員的數量和質量在很大程度上決定著立法的數量和質量，沒有充足和高質量的立法人員是很難實現精細化立法的，同時也是很難保證立法數量和質量的。

（二）立法內容：立法的創新性和針對性不足

在立法過程中，設區的市所立之法在很大程度上是在對上位法進行自由裁量方面的細化，重復立法現象十分嚴重，立法缺乏創新性和針對性，不能很好地回應現實需求，也不能很好地解決實際問題。設區的市依法可在事項范圍內行使地方立法權，事項范圍既是設區的市立法權行使的邊界也本應是設區的市地方立法權的亮點和創新點[ ]。然而，就目前的情況來看，設區的市并沒有深入探究城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等方面的制度價值和立法空間，這也是導致設區的市不能有效行使地方立法權的根本原因。

（三）立法體制：未充分發揮人大的主導作用

設區的市的人民代表大會及其常務委員會依法行使地方立法權，需要制定立法規劃和年度立法計劃，統籌全年的立法工作，在立項、起草、審議、修改和表決等各個立法環節充分發揮主導作用。就目前的地方立法實踐來看，設區的市的人民代表大會及其常務委員會并沒有在地方立法過程中發揮出應有的主導作用，設區的市的人民代表大會及其常務委員會主導作用的缺位，必然會對地方立法權的行使產生不利的影響。

（四）立法利益平衡：存在利益部門化和地方保護主義現象

新《立法法》賦予設區的市行使地方立法權的初衷在很大程度上是為了推進國家治理體系、治理能力現代化和全面深化改革，進而實現法治國家建設[ ]。設區的市依法、合理地行使地方立法權，在很大概率上是能夠貼合新《立法法》初衷的，然而在實際行使地方立法權的過程中，設區的市卻背離了初衷，將原本服務于國家治理體系、治理能力現代化和全面深化改革的地方立法異化為保護部門利益和地方保護主義的法律，從而使部門利益和地方保護主義合法化。這將在很大程度上危害設區的市地方立法權的生存土壤，破壞設區的市地方立法權的合法性和公信力。

（五）立法監督：缺乏有效的地方立法監督機制

設區的市沒有建立起有效的地方立法監督機制，在設區的市的人民代表大會及其常務委員會制定完地方性法規后，未能及時組織立法后評估工作，從而導致立法規范與實際生活存在很大的偏差，不能切實保障地方性法規的科學性和合理性。

三、設區的市行使地方立法權可行的進路

（一）立法人員：提高立法人員的數量和質量

為了適應地方立法權科學、有效行使的實際需要，設區的市的人民代表大會及其常務委員會非常有必要設立專門的立法委員會，由立法委員會牽頭負責地方立法的主要工作。與此同時，設區的市的人民代表大會及其常務委員會要配備專門的立法人員，合理擴大立法人員的規模，明確立法人員的職責和職能，并將立法人員的待遇納入政府財政預算。這將在很大程度上提升設區的市的立法能力和立法水平，進而提高地方立法的數量和質量。

（二）立法內容：在事項范圍內創新性、針對性立法

城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等方面與社會治理緊密結合，很能體現國家的治理體系和治理能力。每個城市的自然環境、風土人情以及經濟與社會發展程度各不相同，設區的市在制定地方性法規時需結合當地的地域特征和地方特色，在事項范圍內制定出創新程度高且針對性強的地方性法規[ ]。尤其需要強調的是，每個城市都有各自不同的生態環境，隨著我國經濟社會的不斷發展進步，國家越來越強調生態保護的作用，公民也越來越重視生態環境的價值。相較于城鄉建設與管理、歷史文化保護，環境保護領域的立法在設區的市行使地方立法權的過程中具有相當廣闊的制度架構空間，能夠很好地體現地方立法的創新性和針對性。設區的市需要集中立法資源實現環境保護領域的立法突破，相信在不久的將來，環境保護領域的立法必然將成為設區的市地方立法最重要、最核心的組成部分，也將是最具有制度價值的部分。

（三）立法體制：充分發揮人大的主導作用

立法權是憲法賦予人民代表大會及其常務委員會的法定職責，設區的市的人民代表大會及其常務委員會需要加強立法規劃和年度立法計劃工作，充分發揮設區的市的人民代表大會及其常務委員會在立項、起草、審議、修改和表決等各個立法環節中的主導作用。另外，人民代表大會由人大代表組成，改進和完善立法的起草機制，充分調動人大代表的積極性，更好地發揮人大代表在地方立法中的作用也是發揮人大主導作用的應有之義。當設區的市的人民代表大會及其常務委員會在地方立法權的行使過程中切實發揮主導作用，設區的市的地方立法能力和質量將有更大的突破。

（四）立法利益平衡：防范利益部門化和地方保護主義

設區的市行使地方立法權不是為了使地方利益合法化，因此在設區的市行使地方立法權時，必須堅決杜絕利益部門化和地方保護主義。破除利益部門化和地方保護主義不僅體現出設區的市地方立法能力和水平，還將有利于樹立地方立法權威，提高地方立法的公信力，從而實現治理能力的提升。

（五）立法監督：強化立法后評估

在設區的市行使地方立法權出臺地方性法規后，設區的市的人民代表大會及其常務委員會應當強化立法后評估工作。在立法后評估過程中，根據地方性法規必須符合憲法精神的原則，在每一項地方性法規出臺后的每年適時開展立法后評估，對適應經濟和社會發展需要的地方性法規予以保留，對不適應經濟和社會發展需要的地方性法規予以修改和完善，同時強化地方性法規的解釋工作。與此同時，不斷加強對地方性法規執行情況的監督檢查工作，從而確保設區的市制定的每一項地方性法規都符合當地經濟和社會發展的需要，反映人民的意志并得到人民的擁護。

參考文獻：

[1]馬英娟：《地方立法主體擴容：現實需求與面臨挑戰》，載于《上海師范大學學報》（哲學社會科學版）2015年第3期。

[2]陳建平：《設區的市立法權限的合理擴充》，載于《法學》2020年第4期。

[3]盧護鋒：《設區的市立法的精準化路徑：基于立法選題的思考》，載于《政治與法律》2019年第3期。

[7]程慶棟：《論設區的市的立法權：權限范圍與權力行使》，載于《政治與法律》2015年第8期。

沈陽師范大學 遼寧沈陽 110034