淺析地方交通運輸行業承擔行政職能　事業單位機構改革后如何有效履行海事管理職責

陸朝暉

摘 要：地方交通運輸行業承擔行政職能事業單位改革后，原地方海事管理機構的行政職能劃歸地方交通運輸主管部門，執法職能由交通執法機構承擔。地方海事行政職能劃歸交通運輸主管部門后，如何有效履行海事管理職責已經成為各地交通運輸主管部門的難點和痛點，也是交通行業和海事系統高度關注的熱點問題。本文主要從正確認識地方交通運輸行業承擔行政職能事業單位改革和改革新形勢下交通運輸主管部門如何有效履行海事管理職責這兩方面進行分析，以提高交通運輸主管部門及地方海事事務性機構、交通運輸綜合行政執法機構的履職能力，增強社會責任感，強化海事管理和水上交通安全工作統籌，建立健全協作機制，為交通運輸行業機構改革取得全面勝利提供有力的保障。

關鍵詞：交通運輸;機構改革;地方海事;履職

中圖分類號：U692.2? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）10-0058-03

地方交通運輸行業承擔行政職能事業單位改革是國家治理體系和治理能力現代化在交通運輸領域的必然要求。通過改革將事業單位承擔的行政職能回歸行政機關，實現政事分開，避免政出多門，有利于政府提高行政效能。與此同時，配套進行的交通運輸綜合行政執法改革對于解決長期以來困擾交通領域的多頭執法、職權交叉、重復處罰等問題也具有治本之效。然而，任何改革都不可能一帆風順，在推進過程中，總會遇到這樣那樣的問題。由于水上交通領域，特別是海事管理業務的特殊性與專業性，完全有別于道路交通領域，改革后如果不能正確處理好交通運輸主管部門（以下簡稱交通主管部門）與海事事務性機構（以下簡稱海事事務機構）和交通運輸綜合行政執法機構（以下簡稱交通執法機構）的關系，明確工作界面和職責清單，并建立統籌協調、運轉高效的工作機制，勢必會影響改革進程，甚至在改革完成后，還會因為原有管理體制的長期影響而出現運行機制不暢等問題。

1 地方海事機構改革現狀

根據中央編辦、交通運輸部《關于地方交通運輸行業承擔行政職能事業單位改革試點有關問題的意見》，在地方黨委、政府的統一領導下，各地交通主管部門積極支持和推進地方海事機構改革，到目前為止，全國各省、自治區、直轄市的改革任務多已完成。各地結合地方交通運輸及水上交通安全監管實際，開展了不同模式的機構改革試點，主要可分為以下幾種模式：

（1）撤銷地方海事管理機構，海事管理行政職能調整至交通主管部門，海事行政執法職能調整至交通執法機構;原海事管理機構調整為公益一類事業單位，承擔海事管理的日常事務和相關技術支持保障服務等職責。不過也有例外，如：北京市將地方海事職能上收至交通委員會后，不再設置承擔海事管理事務性工作的事業單位。

（2）保留地方海事管理機構牌子，調整掛在交通主管部門內設處（科）室，海事執法由交通執法機構負責，原地方海事管理機構調整為公益一類事業單位，承擔海事管理的“輔助性、事務性、技術性”等具體工作職責。

（3）保留設置地方海事管理機構，如：天津市增設天津市港航管理局海事船舶監管處，對外加掛天津市地方海事局牌子，江蘇省在交通運輸綜合行政執法監督局設置水上執法監督局（地方海事局）;青海省地方海事局為省交通運輸廳直屬行政機構，西藏自治區地方海事局整體職能劃轉至自治區交通運輸綜合行政執法總隊;湖南省岳陽市保留地方海事管理機構，河南省周口市成立港航管理局（承擔海事行政職能），二者均調整為政府組成部門。

總體而言，改革后地方交通運輸行業的行政管理主體變為一個，減少了管理層級，公路、道路運輸、港航（海事）等事務性機構則承擔行業管理的“輔助性、事務性、技術性”等具體工作，交通執法機構也是以交通主管部門名義從事行政執法工作，有利于統一政令，避免多頭指揮，重復管理，也有利于交通主管部門統籌各方面的工作。為有利于港航（海事）事務機構作用發揮，重慶市探索將市水上交通安全辦公室設置在市港航海事事務中心，該中心還承擔地方水上安全和應急管理、水路行業生態環境保護和節能減排等方面的事務工作。

2 改革中存在的問題

各地在實際改革推進過程中，由于機構、編制、人員等多方面的原因，改革模式和實施方案各異，且大多未能按照“編隨事走、人隨編走”的原則推進實施，加之改革后的職責邊界不清晰、上下銜接不對應，對海事履職、安全監管、應急救援、隊伍建設、行業發展等方面都帶來一些不利影響。

2.1各地機構改革模式不一，工作部署銜接不暢

改革后，有的地方交通主管部門單獨設置港航（海事）事務機構，有的將港航（海事）事務機構與道路運輸等機構合并設置，也有的地方不再設置港航（海事）事務機構，僅少量地方保留設置了地方海事管理機構。即使是同一個省市，下屬不同市縣的改革模式和實施方案也差異較大。盡管很多地方的“三定”方案都明確海事事務機構承擔輔助性、事務性、技術性等具體工作，交通執法機構承擔行政處罰及與之相關的行政檢查、行政強制職能，但大多未針對海事管理具體業務事項進行職責劃分。特別是新體制下的水上交通安全責任體系尚未理清，現場秩序維護和動態監管業務履職主體還未得到及時明確和落實。導致海事系統原有業務管理鏈條斷裂，公文傳遞、工作部署、任務交辦、業務指導、裝備建設、經費保障、內外協調等均受到不同程度沖擊。在一些地方，甚至出現不知道文件該誰發，發給誰，會議通知誰，工作向誰請示匯報等問題，不僅影響到海事管理業務正常開展和水上交通安全監管履職，也給航運企業和管理相對人帶來困惑和不便。

2.2相關機構職責邊界不清，管理效能受到制約

從各地的改革實施方案看，在行政職能上收的同時，很多地方僅僅對海事事務機構和交通執法機構職責進行了原則性的表述，加之行業管理、海事業務和行政執法之間缺乏統一、規范的內涵和邊界，導致實際工作中履職不到位、推諉扯皮等現象時有發生。除部分地方交通主管部門按照“靜態與動態”“源頭與現場”“資質與行為”等原則對海事事務機構與交通執法機構的安全管理職責進行了定性的劃分外，更多地方僅僅是明確交通執法機構承擔行政處罰及與之相關的行政檢查、行政強制職能。導致船舶安全檢查、船舶進出港報告、危險貨物進出港申報、巡航檢查、事故調查處理等現場秩序維護和動態監管業務一度停滯，交通主管部門無力承擔、海事事務機構無權承擔、交通執法機構也未承擔起來或者認為不該承擔，出現“看得到的管不了，管得了的看不到”等怪象，不少地方還將行政檢查、行政許可事中事后監管與行政處罰、行政強制分離開來，致使日常檢查、專項檢查、隱患排查治理、違法行為查處等現場安全監管受到較大影響。同時，行業安全管理與行政執法職責間的關系也未理清，部分地方將行業安全職責交由海事事務機構承擔，部分地方則交由交通執法機構承擔，也有部分地方由交通主管部門直接負責。此外，還有部分地方的行政審批、行政執法劃歸當地政府行政審批局、綜合執法局，業務分屬不同的管理部門，使得交通主管部門、海事事務機構、綜合執法機構缺乏履職的主動性、積極性，甚至不知道誰去干、干什么。

2.3業務運行機制亟待重構，監管合力尚未形成

改革后，大部分地方交通主管部門基本沒有增編或增編數量十分有限，只能依托其下屬的海事事務機構繼續承擔行政許可、行政檢查、行政指導等行政輔助事務性工作。原地方海事管理職能現在大多則由交通主管部門、海事事務機構、交通執法機構共同承擔，部分企業反映業務咨詢不知道找誰，事項辦理流程拉長、周期延長等情況不同程度地存在。特別是在現場檢查工作中，海事事務機構無執法權，難以搜集和固定證據，新組建的交通執法機構對海事業務，特別現場監管類動態業務不熟悉，其工作重心更多停留在對違法案件的查處上。加之部分地方交通主管部門缺乏對海事管理和水上交通安全工作的統籌，導致交通主管部門、海事事務機構與交通執法機構之間工作不銜接、不協調甚至相互脫節、各自為政，行政審批、行業管理和行政執法之間信息不暢、協作不順等問題，未能形成監管合力，甚至影響到轄區水上交通安全生產形勢穩定。

2.4海事管理人才流失嚴重，履職能力受到影響

受機構編制調整，特別是交通執法機構“參公管理”“執法類公務人員”等預期影響，大量海事、船檢、應急等方面的業務骨干和年輕同志紛紛選擇到了交通執法機構，導致基層海事專業人才流失嚴重，留在海事事務機構的人員年齡普遍偏大，直接影響到海事管理及船檢業務的正常開展。據了解，很多地方出臺的改革方案呈現出“重交通執法機構、輕海事事務機構”現象，編制資源主要向交通執法機構傾斜，對改革后海事事務機構的定位也較為模糊，機構職責和名稱更是“五花八門”，“邊緣化”現象明顯，部分基層海事事務機構成為交通主管部門的勞務輸出單位或交通執法機構的“協勤”。受人員分流影響，部分地方原有的水上應急救援隊伍也被打散，需要盡快重新組建或組織。在調研中還發現，不少地方海事人員對未來發展表示憂慮，職業自信心受到嚴重影響。

3 有關意見和建議

機構改革過渡期間，面對海事管理和水上交通安全監管工作中出現的新問題、新矛盾，為確保地方海事管理職責有效履行，筆者在現場調研、走訪交流的基礎上，提出以下四個方面的建議，與大家交流一起探討。

3.1加強組織領導，確保海事管理工作平穩過渡

盡管各地改革模式不一，但大多有一個共同的特點，那就是地方海事行政職能上收至所在地交通主管部門。改革過渡期間，地方黨委、政府及交通主管部門應加強對機構改革和海事管理的組織領導和工作統籌，妥善解決好海事管理工作的統一部署和協同落實，確保海事管理工作不斷不亂，維護水上交通安全形勢穩定。同時，需要給予新設立的海事事務機構一個穩定、明確的定位和預期，重點立足于行業發展、政策研究、科技進步、教育培訓、行業指導、應急救援等方面的公共服務職能的強化和提升，這也符合中央關于深化黨和國家機構改革的意圖。

3.2明確職責邊界，確保海事管理業務依法開展

為防止機構改革過程中出現監管空檔或引發安全事故，各地交通主管部門應承擔起地方海事管理的主體責任。一是要從不同層面科學制定交通主管部門、海事事務機構、交通執法機構之間的職責邊界和權責清單，明確相關事項的履職主體，確保工作有人抓、事情有人干，鑄牢水上交通安全監管防線;二是要完善優化海事審批許可業務流程，進一步明確發證主體，規范業務用章，提高工作效率，確保審批許可的主體和程序合法;三是大力推進《內河交通安全管理條例》和相關地方性法規的修訂工作，保障依法履職。

3.3重構工作機制，確保海事管理職能運轉高效

為確保改革后保持政令暢通，凝聚水上交通安全管理合力，地方交通主管部門應加強工作統籌，推動全面履職。一是對涉及行業全局和行政職能方面工作由交通主管部門牽頭進行安排部署，避免多頭指揮和重復管理，提高依法行政效率;二是在明確職責邊界的基礎上，盡快構建起交通主管部門統籌負責、海事事務機構參與支持、交通執法機構執法保障的地方海事管理新格局;三是充分發揮海事事務機構的專業優勢，為政府及交通主管部門提供決策支持，為行業提供更加優質的服務保障;四是推動地方政府建立健全水上交通安全議事協調機制，通過聯席會議、聯合檢查、聯合調度等方式，會商研判新形勢，研究解決新問題，建立“分工合理、權責一致、協調聯動、運轉高效”的水上交通安全工作新機制。

3.4重視隊伍建設，確保海事管理職責履行到位

加強人才隊伍建設，增強自身本領，是海事系統更好履職、更好擔當的重要保證。一是積極爭取地方黨委和編制主管部門支持，合理定編，做到“事編相適”;二是充分利用現有編制資源，加大專業技術人才的引進力度，加強業務培訓交流，做到“人崗相適”;三是推動完善地方水上應急救援隊伍建設，及時補充應急救援力量，落實好地方政府預防與應對水上突發事件的屬地責任，將相關經費納入同級財政預算;四是深入開展黨史及行業發展史學習教育，增強地方海事相關機構干部職工的使命感、責任感，增強職業自信和奉獻精神，開創地方海事發展和水上交通安全工作新局面。

參考文獻：

[1] 中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定（2018年2月28日中國共產黨第十九屆中央委員會第三次會議通過）

[2] 中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見（中辦發〔2018〕63號）

[3] 中央編辦 交通運輸部關于地方交通運輸行業承擔行政職能事業單位改革試點有關問題的意見（中央編辦發〔2017〕193號）

[4] 《國務院辦公廳關于交通運輸綜合行政執法有關事項的通知》（國辦函〔2020〕123號）

[5] 《交通運輸綜合行政執法事項清單》（交通運輸部2020版）