公交行業(yè)管理模式改革探索
——以深圳為例

曾文鼎 趙浩彬

（深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心股份有限公司，深圳 518000）

引言

公交行業(yè)管理作為一種頂層制度框架，自上而下地深刻影響著公交服務(wù)品質(zhì)和運(yùn)營效率，政府需要制定一系列政策，穩(wěn)定市場秩序，強(qiáng)化政府的管理職能，以提升公交的吸引力。

1 公交行業(yè)管理模式

公交行業(yè)管理模式是什么？從宏觀上來說，是基于政府對公交行業(yè)或公交市場的干涉程度所采用的管理手段。根據(jù)巴黎、香港、新加坡、北京等國內(nèi)外城市公交運(yùn)營管理模式的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，公交行業(yè)的運(yùn)營方式按市場化的開放程度由低到高可分為壟斷經(jīng)營、適度競爭、自由競爭三種。

壟斷經(jīng)營模式是指整個公交市場由單一國有企業(yè)運(yùn)營，該模式優(yōu)勢在于可對行業(yè)資源統(tǒng)一投入，避免重復(fù)投入，同時為求降低無效成本，企業(yè)會自行優(yōu)化重復(fù)線路，減少線路惡性競爭，促進(jìn)線網(wǎng)更加高效；但缺點(diǎn)在于企業(yè)缺乏競爭，可能會喪失積極性，并可能對監(jiān)管單位形成談判優(yōu)勢，導(dǎo)致監(jiān)管虛有其表。

適度競爭相比于壟斷經(jīng)營建立了市場的準(zhǔn)入準(zhǔn)出機(jī)制，以專營權(quán)（區(qū)域?qū)I權(quán)、線路專營權(quán)）等形式準(zhǔn)許多家企業(yè)進(jìn)入市場，但政府仍能對公交市場進(jìn)行干涉，例如制訂線路服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定票價等方式。其優(yōu)點(diǎn)在于能保證公交的公益性，同時實(shí)現(xiàn)企業(yè)間的適度競爭；但缺點(diǎn)是政府管理難度大，公交資源難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

自由競爭則實(shí)現(xiàn)公交的完全市場化，政府不對公交票價做限制。該模式優(yōu)點(diǎn)在于企業(yè)自主性強(qiáng)，可發(fā)揮市場調(diào)節(jié)及自由競爭作用，實(shí)現(xiàn)全面盈利，同時政府不提供直接的補(bǔ)貼資助，財政負(fù)擔(dān)輕；但缺點(diǎn)在于市場自由競爭會導(dǎo)致票價接近完全市場化，增加市民負(fù)擔(dān)。目前香港對公交行業(yè)采用的是這種自由競爭的管理模式[1]。

2 從“行業(yè)管理”到“行業(yè)治理”

2.1 市場化推動公交行業(yè)管理模式變革

公交行業(yè)管理模式作為宏觀管理手段，本質(zhì)上是為了解決特定背景環(huán)境下公交不同發(fā)展階段中出現(xiàn)的問題。其中背景環(huán)境可以看作是外部因素，包括規(guī)劃政策、城市經(jīng)濟(jì)、居民公交出行需求等。公交發(fā)展階段可以看作是內(nèi)部因素，包括公共交通系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、公交發(fā)展規(guī)模等[2]。

市場化是近年來對公共交通產(chǎn)業(yè)影響較深的一個外部因素，也是推動公交運(yùn)營方式改變的主要原因。市場化彌補(bǔ)了既有公交行業(yè)管理模式的不足，但又帶來了新的矛盾和問題，包括有效管理規(guī)制民營企業(yè)和保障基本公交服務(wù)質(zhì)量的問題。

受市場化改革思想的影響，公交由公益單一屬性逐漸演變成市場和公益的雙重屬性，由公共服務(wù)產(chǎn)品變成準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品。國內(nèi)外大多數(shù)城市都經(jīng)歷了由國有國營企業(yè)壟斷公共交通市場到準(zhǔn)許社會資本進(jìn)入市場的過程。國內(nèi)自20世紀(jì)80年代就提出改變城市公共交通市場準(zhǔn)入機(jī)制，鼓勵社會資本進(jìn)入公交市場。進(jìn)入21世紀(jì)，在《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》中再次提出通過特許經(jīng)營、戰(zhàn)略投資、信托投資、股權(quán)融資等多種形式，吸引和鼓勵社會資金參與公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營。這些政策的提出為公交市場化改革創(chuàng)造了新的環(huán)境[3]。

2.2 深圳公交行業(yè)管理模式演變歷程[4]

深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，針對公交市場化進(jìn)行了長期的探索及實(shí)踐，是國內(nèi)公交市場化改革的縮影，經(jīng)歷了國有壟斷、開放公交市場、國有主導(dǎo)三個階段，并采用了相應(yīng)的公交運(yùn)營管理模式。

20世紀(jì)80年代，在深圳承擔(dān)公交線路運(yùn)營的企業(yè)僅有一家，為國有的深圳市公共汽車公司，采用承包經(jīng)營責(zé)任制，壟斷當(dāng)時的公交市場，實(shí)現(xiàn)了深圳市公共交通的從無到有。九十年代初，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展邁過第一個十年，特區(qū)人口快速膨脹，特區(qū)成立初期采用的政府壟斷模式下公交客運(yùn)難以適應(yīng)快速增長的公交客運(yùn)需求，單靠國有資本難以實(shí)現(xiàn)公交車輛及線路的持續(xù)投入。

九十年代初，為解決大巴服務(wù)不足的問題，深圳市開始引入中小巴補(bǔ)充大巴服務(wù)，公共小巴自投入起，即依托市場運(yùn)營，政府不進(jìn)行財政補(bǔ)貼，針對公交行業(yè)進(jìn)行市場化的積極探索。同一時期，深圳在中國率先推行區(qū)域?qū)I制度，授權(quán)深圳市公共汽車公司專營特區(qū)內(nèi)大巴線路。為進(jìn)一步吸引社會資本，在九十年代末，將區(qū)域?qū)I制度調(diào)整為線路專營制度，降低市場的準(zhǔn)入門檻，將特區(qū)內(nèi)106條公共交通線路進(jìn)行競爭性招標(biāo)。中小巴服務(wù)給市民出行帶來便利，但是線路承包模式也造成市場準(zhǔn)入門檻較低、公交經(jīng)營主體多、規(guī)模小、市場競爭激烈等問題，導(dǎo)致公交線網(wǎng)覆蓋疏密不均、公交營運(yùn)線路長、缺少換乘、營運(yùn)效率低下。

為支持特區(qū)內(nèi)外一體化發(fā)展，改變公交過度市場化的混亂局面，深圳市于2007年印發(fā)《深圳市公交行業(yè)特許經(jīng)營改革工作方案》，實(shí)行區(qū)域?qū)I制度，由巴士集團(tuán)、東部公交、西部公汽等3家國有控股的公交企業(yè)整合特區(qū)內(nèi)外38家公共汽車企業(yè)（圖1），特許經(jīng)營深圳市公共交通市場，加大了國有資本在公交市場的影響程度，并通過服務(wù)考核及區(qū)域間線路，保證三家企業(yè)的適度競爭。深圳公交市場進(jìn)入國有主導(dǎo)、適度競爭的階段。

圖1 深圳三家公司區(qū)域?qū)I示意

從深圳市公交運(yùn)營管理模式的變革進(jìn)程可以看出，從國有壟斷模式到中小巴市場化的管理模式，是在公交市場化改革、公交需求迅速增長等外部因素和公交供給不足這一內(nèi)部因素共同影響下進(jìn)行演變的；從市場化管理模式到國有主導(dǎo)適度競爭的半市場化模式，是在公交優(yōu)先戰(zhàn)略、特區(qū)內(nèi)外一體化發(fā)展等外部因素和公交企業(yè)規(guī)模過多、公交資源分散等內(nèi)部因素共同影響下進(jìn)行演變的[5]。

深圳市多次公交運(yùn)營管理模式的變革都是符合當(dāng)時背景環(huán)境，用以解決公交系統(tǒng)實(shí)際問題的有效手段，也都取得了一定成效，然而在目前軌道交通發(fā)展和公交需求調(diào)控形勢下，既有體制下企業(yè)活力不足、軌道交通與常規(guī)公交協(xié)同不足等問題凸顯，公交運(yùn)營管理模式有必要探索新一輪改革（圖2）。

圖2 深圳公交管理模式演變歷程

2.3 建立強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)是公交運(yùn)營管理轉(zhuǎn)型方向之一

深圳公交行業(yè)受軌道建設(shè)成網(wǎng)影響，正處于調(diào)整低效供給、協(xié)同軌道交通的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，政府部門有必要實(shí)現(xiàn)由行業(yè)管理者到行業(yè)治理者的身份轉(zhuǎn)變。深圳在新一輪的補(bǔ)貼政策中將約90%的公交線路定義為政府主導(dǎo)類線路，由政府主導(dǎo)逐年進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，這對管理者的專業(yè)性和管理深度提出了更高的要求。

以政府部門為管理主體難免會面臨團(tuán)隊(duì)規(guī)模擴(kuò)展困難、管理專業(yè)性不足等問題，建立強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)是公交運(yùn)營管理轉(zhuǎn)型方向之一，其應(yīng)具有準(zhǔn)確落實(shí)國家政策，保障公交優(yōu)先，同時識別公交需求，合理規(guī)劃公交線路，監(jiān)管公交企業(yè)服務(wù)等多個職能。

例如佛山公交TC（transport community，交通共同體）運(yùn)營管理模式（以下簡稱“TC模式”）是國內(nèi)公交行業(yè)通過平臺管理的積極探索。佛山市2008年在國內(nèi)創(chuàng)新實(shí)施TC模式（圖3），各區(qū)通過成立國有控股公司的形式，將公交票款收取、營運(yùn)費(fèi)用結(jié)算、線路規(guī)劃、運(yùn)營招標(biāo)制定、服務(wù)監(jiān)管及考核等職能授權(quán)給該TC公司，政府專于研究制定相關(guān)政策以及公交發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督協(xié)調(diào)等職能。TC模式實(shí)施十年以來，佛山公交供給與服務(wù)均大幅提升，全市公交車輛數(shù)、線路條數(shù)、日均客運(yùn)量分別增長138%、126%和348%，中心城區(qū)公交分擔(dān)率從6.5%增加到40.3%，公交滿意度也超過90%[6]。

圖3 佛山TC公交運(yùn)營管理模式

佛山TC模式優(yōu)點(diǎn)在于政企責(zé)任簡化，同時較好地平衡了行業(yè)公益性與適度競爭，但TC公司本質(zhì)上仍屬于政府的延伸，作為第三方監(jiān)管的作用有限，各區(qū)主導(dǎo)的公交發(fā)展模式缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以適應(yīng)中心城區(qū)一體化發(fā)展，存在人力重復(fù)投入，降低了部分財政使用效率。

深圳公交市場化實(shí)踐證明了規(guī)模經(jīng)營、適度競爭的公交管理模式是符合國情和國家發(fā)展戰(zhàn)略的，而佛山對公交管理的探索，為國內(nèi)公交管理提供了一種新的管理思路，政府部門僅承擔(dān)宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的作用，技術(shù)性的管理工作由專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施。目前深圳也在積極研究探索公交平臺管理模式，分析其在深圳的適用性、與資產(chǎn)管理的兼容性等問題，并探索在平臺管理的框架下，如何實(shí)現(xiàn)公交一體化管理、智慧化出行應(yīng)用服務(wù)等行業(yè)發(fā)展前景，實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理到行業(yè)治理的演變。

管理機(jī)構(gòu)作為政府部門與公交企業(yè)的協(xié)調(diào)者，難免會面臨兩個問題：一是管理機(jī)構(gòu)擁有絕大部分公交行業(yè)規(guī)劃管理的權(quán)力，政府部門如何建立有效的約束機(jī)制，確保管理機(jī)構(gòu)的管理績效是一個挑戰(zhàn)；二是如何有效保證管理機(jī)構(gòu)的管理力度，其難點(diǎn)在于大多數(shù)公交企業(yè)擁有車輛和部分場站，且為國資背景，難以有效貫徹市場準(zhǔn)入準(zhǔn)出機(jī)制。

此外，政府部門也可以擔(dān)任強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)這一角色，如新加坡政府就擁有7個部門約120人的公交管理團(tuán)隊(duì)，主管線網(wǎng)規(guī)劃、質(zhì)量管理、場站資產(chǎn)管理、合同招標(biāo)與管理、運(yùn)營管理、執(zhí)照管理、車輛與系統(tǒng)資產(chǎn)管理等工作。

3 從“資產(chǎn)分散”到“資源整合”

為應(yīng)對軌道交通開通的公交變革，支持特區(qū)內(nèi)外一體化發(fā)展，改變公交過度市場化的混亂局面，深圳雖然采用公交企業(yè)整合等改革措施，在一定程度上將分散的公交資源收攏，加強(qiáng)了資源的統(tǒng)籌管理，但現(xiàn)今三家公交企業(yè)之間仍存在同質(zhì)化競爭嚴(yán)重、資源協(xié)同弱等問題。

隨著各城市公交車輛、線路、場站規(guī)模逐年提高，也帶來了公交資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分布混亂、協(xié)同利用率低、場站開發(fā)應(yīng)用主體不明確等問題，企業(yè)租賃及自有場站、充電樁難以共享使用（圖4），各自開展智能信息化建設(shè)，使用不同的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，智能信息化尚未互聯(lián)互通，公交大數(shù)據(jù)價值也難以充分挖掘。

國資背景下政府對公交行業(yè)干預(yù)較大，在運(yùn)營企業(yè)、公交產(chǎn)業(yè)資源等方面也進(jìn)行了較大的資金投入。如何在規(guī)模經(jīng)營、適度競爭的管理理念下，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化公交資產(chǎn)運(yùn)營及場站的綜合開發(fā)，提升資源優(yōu)化配置，保障公交持續(xù)發(fā)展，是轉(zhuǎn)型期公交管理應(yīng)該重點(diǎn)考慮的方向之一。例如成都通過對以成都公交集團(tuán)為主體的二圈層公交資源整合、鼓勵公交場站綜合開發(fā)反哺公交運(yùn)營等方式，使成都公交集團(tuán)總資產(chǎn)在2010至2015年間增長約4倍。

深圳從2007年起的資源整合實(shí)踐已經(jīng)證明，公交資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理可以提升行業(yè)管理及公交服務(wù)水平。為進(jìn)一步適應(yīng)軌道交通大發(fā)展時代的協(xié)同管理及智慧交通時代的智能化管理，目前深圳也在探索推進(jìn)全市地面國有綜合交通資源整合的解決方案，在2017發(fā)布《關(guān)于深化市屬國有企業(yè)改革促進(jìn)發(fā)展的實(shí)施方案》中提出，整合全市公交車、出租車、公交場站、充電設(shè)施等地面綜合交通資源，提升公交企業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平、資源利用效率和品牌影響力，打造全世界規(guī)模最大的新能源綠色公交企業(yè)和全國市場化程度最高的公交運(yùn)營集團(tuán)，建立與深圳立體交通體系相匹配的常規(guī)公交運(yùn)營平臺[7]。

整合分散的公交資源是相對困難的，一方面，通過資產(chǎn)統(tǒng)籌管理從而改變現(xiàn)在公交資產(chǎn)分散的困境，必然觸及多方利益；另一方面，考慮政府財政壓力的影響，需要制定完善的資產(chǎn)回購計劃以及資產(chǎn)管理開發(fā)的整套工作機(jī)制。這些都是整合公交資源方案中所需要解決的主要問題。

4 結(jié)語

當(dāng)前軌道交通快速發(fā)展以及未來多種交通方式協(xié)同的趨勢愈發(fā)明顯，同時伴隨著市民收入和生活水平的提高，人們開始追求更高品質(zhì)的公共服務(wù)，意味著粗放式的公交管理已經(jīng)不能滿足新形勢下的公交服務(wù)要求。公交行業(yè)管理需適時做出調(diào)整和改變，對內(nèi)精準(zhǔn)貼合需求，對外強(qiáng)化多方式協(xié)同的公交行業(yè)發(fā)展趨勢。未來公交運(yùn)營管理應(yīng)從“行業(yè)管理”到“行業(yè)治理”、從“資產(chǎn)分散”到“資源整合”來進(jìn)行公交系統(tǒng)的軟硬件統(tǒng)籌管理，以更好地實(shí)現(xiàn)常規(guī)公交企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。