鄰避沖突的演化階段及其治理

摘要：有效治理鄰避沖突是地方政府治理能力的重要體現。通過分析鄰避沖突的不同演化階段，可以發現鄰避沖突產生的深層次原因。在此基礎上，可以通過吸納公眾參與決策、增強公共服務屬性、理性對待鄰避沖突、主動回應公民訴求等措施對鄰避困境加以破解。

關鍵詞：鄰避沖突，演化階段，公眾參與

一、問題的提出

“鄰避”一詞來源于西方，指那些興建后能促進整體社會利益提升、但會對周邊居民產生負面影響的設施及由此引發的消極效應，即“Not In My Backyard”，不要建在我家后院。隨著城市化進程的加快，鄰避問題愈演愈烈，已經成為國內外學者所廣泛關注的問題。由鄰避設施興建所引發的公眾心理不悅、潛在風險感知等鄰避效應如果不加以妥善解決，會導致鄰避沖突升級，不僅會阻撓具有公共產品屬性的公共設施建設，而且會影響政府公信力，甚至導致官民沖突，誘發群體性事件。既影響地方經濟的健康發展，又不能滿足公民對公共服務的需求，還不利于社會穩定。因此，必須采取措施對鄰避沖突進行有效治理。

要想有效治理鄰避沖突，必須了解鄰避沖突產生的原因。鄰避沖突的產生不是瞬時的，而是一個過程，本文從動態視角，通過分析鄰避沖突演化的不同階段，剖析鄰避危機產生的原因，從而對鄰避癥候群對癥下藥。

二、鄰避沖突的演化階段

（一）設施選址決策階段

地方政府在鄰避設施選址階段主要依靠專家進行決策。隱秘式決策是地方政府鄰避沖突治理的重要特征，信息透明和公開決策在典型案例中很少發生。地方政府推進項目時的信息公開只是注重形式而忽略實質內容的象征性公開。即便在信息披露、公民開始討論項目、提出質疑意見的情況下，仍有地方政府采用“辟謠”的方式否認項目建設信息，不愿公開決策，多數情況還會采用刪除網絡信息的方式以阻斷信息傳遞或者干脆對各種信息不作回應，默默地推進設施選址決策。

（二）鄰避設施建設階段

在封閉決策的基礎上，地方政府往往積極促成鄰避設施的興建。一方面，鄰避設施帶來的附加利益往往成為地方政府興建鄰避設施的原因所在。然而，收益和成本的不對等卻引發了公眾的反對。實踐中，鄰避設施帶來的收益在政府和開發商之間分配，而其產生的危害卻由周邊居民承擔。另一方面，鄰避設施是具有正外部性的公共設施，其修建會造福整個社會。但是，不能因為鄰避設施具有公共屬性就忽視當地社區居民的合法利益訴求。一些人將鄰避沖突的產生完全歸咎于當地居民，甚至將反對鄰避設施建設的當地居民“污名化”，認為其不具有公共精神，這是極其錯誤的。

（三）鄰避效應產生階段

因為鄰避設施的消極屬性往往是固有的，在政府封閉決策基礎上建設的鄰避設施往往不久便會引發公眾的不滿，導致鄰避情結的產生。一方面，由于政府的封閉決策及對鄰避設施的信息公開不足，公眾缺乏對鄰避設施的了解，加大了對鄰避設施潛在風險的感知，由此引發心理上的恐懼和排斥；另一方面，政府未能及時與當地居民進行溝通互動，對利益受損居民未能進行及時合理的補償，導致公眾產生了被剝奪感，引發對政府的不滿和不信任。

（四）政府消極應對階段

地方官員的晉升與當地經濟發展緊密聯系在一起，上級官員以下級官員主政地區的經濟績效為核心對下級官員進行政績考核，作為選拔任用干部的依據，任期內經濟績效發展良好的地方官員能得到晉升和提拔，這種晉升錦標賽機制形塑了地方政府行為，使其專注于經濟發展。以晉升錦標賽理論為視角，地方政府會把經濟增長作為其核心工作，以發展經濟為自身行為的優先目標。面對鄰避效應，地方政府不但沒有為公民合理的利益訴求提供表達渠道，反而采取壓制、擺平等消極策略，忽視了當地居民的合法權利，為鄰避沖突的升級埋下了伏筆。

（五）鄰避沖突升級階段

地方政府的不當處置有時不但無法化解矛盾和沖突，反而可能會使矛盾激化，沖突升級。一旦社會壓力達到了容納能力的臨界值，地方政府的擺平策略將無法應對可能發生的重大社會問題，進而引發一系列的管制困境。而公民有“只有把事情鬧大，政府才解決問題”的思想，來自于某種鋌而走險的具體實踐，影響力強的鄰避事件能夠讓當局讓步，地方政府不得不優先考慮到中央政府對地方的維穩壓力，往往“很吃這套”，而做出處罰、整頓、停工、停建、改建、移址等政策改變，從而使地方政府無法擺脫設施建設—民意抵制—相互博弈—事件升級—政府妥協—項目延期的演進模式，也無法擺脫擺平妥協的路徑依賴。

三、鄰避沖突治理的對策建議

上述對鄰避沖突演化階段的分析揭示了鄰避沖突產生的原因，為有效治理鄰避沖突找到了突破口。地方政府有效治理鄰避沖突可以從以下幾個方面著手。

（一）吸納公眾參與決策

鄰避沖突背后最為人詬病之處，就是政策過程的封閉和不公開。因此，地方權力系統在鄰避設施的規劃選址中，要建立公眾參與決策機制。一方面，可采用信息公開、民意訪談以及召開聽證會等方式來加強社會公眾、相關學者和政府官員的對話。這既需要政府公布充分的項目信息、提供暢順的溝通渠道，為多方行動者的利益表達提供平臺，也需要政府靈活運用非正式的溝通方式和談判策略，促成多方都能接受的利益協調方案。另一方面，從重構政府信任視角出發，地方政府要通過風險信息披露、風險溝通、風險干預等策略弱化風險。

（二）增強公共服務屬性

從客觀上講，鄰避設施既有正外部性又有負外部性。其正外部性面向的是整個社會，而其負外部性卻由附近居民承擔。然而，現實中，公民對鄰避設施的消極定位往往加劇了鄰避沖突的產生。公民之所以排斥鄰避設施建設在自己家周圍，在很大程度上是因為對鄰避設施缺乏必要的了解，認為決策者興建鄰避設施追求的只是經濟效益，而剝奪了他們的正當權益。因此，地方政府不僅要為公眾參與鄰避設施建設決策提供渠道，還要秉持以人民為中心的理念為居民提供良好的公共服務，積極與公民進行對話和溝通，最終促進雙方達成共識。

（三）理性對待鄰避沖突

面對鄰避沖突，地方政府往往會將反對鄰避設施建設的公民“污名化”為非理性、缺乏公共精神、不關心公共利益的刁民。這是一種錯誤的認知。隨著公民民主意識的增強，其參與政治生活的意愿和能力大大增強，而作為社區的主人，公民更加具有主人翁精神，熱心社區公共事務，并愿意積極主動承擔作為社區居民應該承擔的社區義務，這是公民素質提升的表現。因此，公民反對鄰避設施建設恰恰是其權利意識的覺醒，政府不應該以消極的態度對待鄰避沖突，而應該加強與公眾的互動，滿足其合理的利益訴求。

（四）主動回應公民訴求

地方政府在應對鄰避沖突時，既要為公眾參與提供充足的信息，加強與公眾的對話交流，又要本著公平正義的原則主動、及時并采取多種形式回應公民訴求。這既需要建立項目信息披露機制，又需要搭建公民和政府交流對話的平臺，還需要對受損群眾給予一定的補償。傳統的補償方式往往以金錢賠償為主，其實，公眾反對鄰避設施建設在自己家附近，除了擔心鄰避設施可能帶來的損失外，更多的是一種心理上的不滿，如若政府在鄰避設施建設的同時能夠積極恢復社區環境，讓人們生活的更加安全、舒適和便捷，便可以減少人們的不滿情緒。

參考文獻：

[1]郭圣莉， 李旭， 王曉暉.“倒逼”式改革：基于多案例的大數據分析[J].中國行政管理， 2016（9）.

（作者簡介：叢楷力，職稱：助教，學歷：在讀博士研究生，單位：聊城大學政治與公共管理學院，研究方向：城市治理）