基層法治建設的困境與對策
——以鄉村法治建設為視角

徐朝陽 杜燕萍

（河南省高級人民法院，河南 鄭州 450000）

十九大指出，要實施鄉村振興戰略，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。完善鄉村法治建設，不僅是夯實鄉村治理根基、實施鄉村振興戰略的內在要求和有利抓手，也是推進市域社會治理的固本良策。但是從筆者參與的“矛盾糾紛大化解、大排查”和“千名干部下基層”等活動調研中發現，農村地區存在基層村級組織治理能力弱化，農民法律意識較為淡薄、農村法治文化建設相對落后、法律服務體系不健全等問題，這些問題對鄉村法治建設形成困擾，給推進市域社會治理帶來障礙。法治建設的根基在底層、薄弱在鄉村。本文探討了當下鄉村法治建設中存在的問題及深層次原因，并提出相應對策。

一、鄉村法治建設存在的問題

（一）村治式微，基層村級組織的治理能力減弱

在現行體制下，鄉鎮政府和農村黨組織在鄉村法治建設中占主導地位，而村民委員會和廣大村民則是鄉村法治建設的主體。受農村生產經營方式的不斷改變、集體經濟相對薄弱和農村人口大量流動的影響，村民委員會作為鄉村法治建設的主要依托，其地位、能力作用與其社會功能的要求不盡匹配。在走訪中，有多名村干部向我們感慨“現在村委會人手不足，農村干部說話沒人聽、無錢辦事，無人辦事。”

另外，部分基層村干部，受鄉村熟人社會形成的思維習慣和處事方式的影響，缺乏依法行政的自覺性。對具體法律法規了解甚微，依法辦事意識不強，在日常處理村集體事務或依法執行鄉(鎮)政府委派的任務時習慣于憑主觀臆斷下命令，背離法定程序，以言代法、以權壓法。部分基層村干部甚至沒有樹立正確的服務觀念及金錢觀念，利用職權之便牟取私利，貪污腐化。

此外，在社會轉型時期，農村矛盾糾紛形態發生了很大的變化，即傳統糾紛相對減少，而大量新型矛盾糾紛不斷滋生，這些矛盾糾紛往往具有關系復雜、利益重大、對抗性強、涉事主體多等特點。而基層組織現有的糾紛處理機制面對這種復雜的情況暴露出了無力感。農村民間調解組織解決糾紛能力弱化，司法方式解決糾紛的成本尤其是隱形成本的提高，各類信訪拾級而上，這些導致正式法律制度在民間遭遇“法律失靈”的尷尬現象較為明顯。

（二）農民維權意識增強，但法律意識淡薄

將“法律意識淡薄”與“維權意識增強”一同來解釋農村法治建設的困境，似乎是一種自相矛盾的論斷，其實這是兩個不同的問題。法律意識淡薄導致的是各種違法行為的發生，從而制造出糾紛。在維權意識較低的情況下，人們不太去主張權利，而是以“熟人社會”的規則將糾紛消化。不主張權利，并不意味著糾紛不存在，而是未“顯化”而已。維權意識的提高，從表面上看，糾紛是增多了，但是維權本身并不“制造”糾紛，而是將固有的矛盾和糾紛顯化。

圖2：Q 縣法院審理涉農村及農民民商事案件2015—2018

隨著法治宣傳教育的深入，農民的法律意識在潛移默化中不斷得到強化，在遇到糾紛或者權益受到侵害時，他們不再姑息、躲避、忍讓，而是依法維權，由此形成農村的矛盾糾紛日益凸顯、訴訟案件日益增多。但是農村社會文化相對落后，法律資源匱乏，使得農民這一群體從整體上看，法律意識是比較淡薄的，這是不爭的事實。法律意識淡薄對法治建設最直接的沖擊是國家法律在鄉村得不到尊重和遵守。表現在司法層面，民事糾紛如惡意違約、隨意提供擔保、出借身份信息貸款、拒不執行判決等等，刑事犯罪方面如尋釁滋事、涉黑涉惡犯罪、盜竊詐騙類犯罪等。

圖3：Q 縣法院審理涉農民商事案件主要類型（2017—2019）

單純的維權意識增強不會對法治化建設造成困擾，反而有利于法治化建設的推進。但在法治化的進程中，不排除部分農民單純的將法律意識形態轉化為權利意識。這可能造成了部分農民不顧權利的相對性和有限性，超越法律，以自我對公正的理解為起點，以應然權利為依據，對權利進行片面的解釋，從而擴大甚至激化矛盾與沖突。如無理上訪、惡意訴訟等。

（三）農村法治文化建設相對落后、公共法律服務體系尚不健全

農村法治文化建設相對落后和公共法律服務體系不健全，是當前農村法治建設存在問題之一。農村地區的司法機構主要是指各基層人民法院的派出法庭或者司法局設立的司法所。受限于基層法院及司法局的人員編制及經費問題，派出法庭和司法所也并非每個鄉鎮均能配備。派出法庭和司法所的人員配備遠遠不能滿足農村的法律服務需求，尤其是派出法庭，其自身審判工作已承擔較大的負荷，無暇去為村級組織和村民提供較為充分的法律幫助。這導致農民在案件的咨詢上得不到法官、律師等專業人員的幫助，通過訴途徑訟維權付出的時間成本和機會成本較高。

表1：Q 縣法院派出法庭及人員配備情況（2018年數據）

當前，農村地區普遍存在法治宣傳教育力度不夠的現象，普法宣傳手段、形式較為單一。往往采取派發宣傳資料、集中講座、掛宣傳橫幅等傳統的宣傳方式，而忽視了互聯網等各類新興媒體的應用。農村區域的勞動力老齡化嚴重，農民文化程度普遍偏低，對部分法規法條理解能力不夠，對普法宣傳教育的內容接受度不高，對法律只限于原則性、宏觀性理解，這導致法治宣傳難度較大。

此外，當前農村地區在不同程度上出現了離婚率增高，集體合作觀念淡漠，私有觀念膨脹，精神生活貧乏，環境污染惡化、大操大辦成風，歪風邪氣抬頭，賭博成風，宗教迷信活動擴張等問題，這些問題也在不同程度的影響著鄉村法治建設。

二、導致困境原因的多維觀察

（一）治理模式的選擇層面

在基層社會治理層面，控制式的治理較為普遍，自治式的導向型治理模式較為少見。所謂控制式是為了實現一個政治目標，鄉鎮政府、縣市政府出于各種目的，對納入問責制考核體系的工作任務，層層推進、層層下壓，確保完成。這種模式在短時間內能夠實現目標，也有集約的效力，但是從實質上說這種治理不是基于社會的、內生動力的一種治理模式，是一種短期行為。還有一種為“地方競爭模式”，為迎合上級或者中央，爭著搶著去搞建設，其核心目標是職業的晉升或者說是地方領導的晉升。在鄉村法治建設中照搬照抄外地經驗，導致“水土不服”的現象。

在基層治理中，怎樣去落實《居委會組織法》和《村民委員會組織法》的規定，如何處理鄉、鎮和基層自治組織、農民之間的關系，引導基層由內而外形成自治式的治理模式，這一點非常難。自免征農業稅后，鄉鎮政權自農村大幅度撤離，取而代之的是鄉村自治，而鄉村自治能力的強弱，與當地經濟發展、人員素質、風俗習慣有較強的關聯。當前農村人口逐漸減少，農村青壯年勞動力不斷向城市中心地區轉移，農村勞動力老齡化、空心化現象進一步加劇。青壯年勞動力不足，導致農村經濟發展動力不足，基層組織發展與吸納人才上受到限制，加上農村經濟基礎相對薄弱，發展水平不平衡，市場化程度不高，這些成為阻礙農村法治建設的主要因素。

（二）觀念意識轉變層面

從“送法下鄉”到“迎法入鄉”，這一觀念的變化集中體現為農村社會從傳統到現代的變革，指向的是傳統農村以血緣、習俗為基礎的社會結構的分化甚至解構，從封閉、內向、差序格局的社會關系朝向開放、流動格局的社會關系的發展趨勢。“送法下鄉”突出的是國家的主動作為，指向的是國家試圖以正式權力形式影響鄉土社會的種種努力，它是人民公社制度解體后法治進人農村傳統鄉土社會的主要方式。而法治社會突出對個人平等、自由、人權、私有財產等權利的尊重與保護，以經濟利益為導向的社會交往方式，打破了以往的血緣地緣關系，法律逐漸成為規范人際關系和利益沖突的主導因素，成為農村社會發展的內在需求，“迎法下鄉”也就成為農村法治的內在需求。維權意識的增強，實際上是鄉村法治進程中，人民觀念意識的一種轉變，但這種轉變，內心積極渴望利用法律去進行維權，而不再是利用傳統的例如斗毆或者其他非法方式維權。但這種轉變，又受限于農村社會文化相對落后，法律資源匱乏等各種條件的限制，進而導致農村整體法律意識淡薄，知法用法守法的能力不足，“希望用法”和“能夠用法”之間存在差距，法律意識和法律規則混為一談,享有權利與承擔義務進行人為割裂，合則用，不合則棄。

除此之外，反觀當前農村社會實踐，從“信訪不信法”的行為選擇，到“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的“維權”思維，這些行為或觀念固然與農村治理的復雜性相關，但無疑也在一定程度上透露出當前農村社會治理中法治權威性不夠、公信力不足、執行力疲弱的尷尬現實。

（三）基層村級組織與村民自治存在的缺陷

基層法治建設，內生的自治式的導向模式最符合長久利益，但是基層組織的經費來源、人才培養及工作落實等，在當前也受到不同程度的制約。此外，即便拋開經費、人員等因素，基層自治也一定程度上存在村級組織與農村居民之間的利益博弈及均衡，若村級組織中對基層村干部缺乏硬性約束，則村民自治有流于形式的風險，若規制超過應有范圍，則有干涉自治之嫌疑，其均衡度較難把握。筆者在訪談中了解到，因涉及財務審計等，基層村干部為減少自身麻煩和風險，一般不愿意主動去開拓性搞法治宣傳等，而是被動式等待上級布置任務或上級撥付經費開展，以上級文件等作為“護身符”。此外，縣、鄉等一些部門不合理的任務攤派，占用基層村干部的大量精力，導致其無暇去搞自治建設。

村民民主參與性不高則是影響鄉村法治建設的另一個因素。當前，大多數農民對我國法律法規了解不多，甚至對與其自身權益緊密相關的法律法規也感到陌生，不知道自己究竟享有何種權利以及在權益遭到侵犯后應采取何種措施。尤其在政治性權利方面意識淡薄，甚至將選票作為交易對象，大多數村民民主參與積極性不高。而大多數農民民主參與積極性不高，主要原因在于：一是認為自身能力水平有限，無法堪當重任；二是認為參與村集體事務不如打工帶來的經濟效益迅捷、明顯。這種對參與村集體事務冷漠或者排斥的態度，是基層社會治理的最大障礙，導致的后果也很嚴重。長此以往，基層善治自治較難實現，集體事務無人管理，集體組織容易被個別家族遺傳式把持。

三、化解鄉村法治建設困境的思路

（一）提升基層村級組織的治理能力，實現鄉村有效治理

1.統籌協調人財物。實現鄉村的有效治理，需要縣、鄉鎮及村委會三者之間的共同努力，也需要人、財、物之間的統籌協調。鄉村法治建設應納入政府職責范圍之內，縣市政府應大力開展“民主法治示范村”創建，深入開展“法律進鄉村”活動，縣鄉聯動、以點帶面，自外向內推動鄉村法治建設，激發鄉村內在的法治潛力?？h鄉兩級政府，應當設立專項預算資金，根據實際情況，投入落實到鄉村法治建設中。針對鄉村人才缺乏問題，在引導農村致富能手、退休公職人員、退役軍人和高校畢業生參與到鄉村治理中的同時，還要注重人才的培養，落實駐村第一書記的責任，將鄉村法治建設納入鄉鎮書記的考核范疇中。

2.基層政權要依法行政、公正司法。首先要劃清鄉(鎮)行政性事務與村民自治事項之間的界限，鄉鎮政府及縣級各部門，不能將自身的行政性事務工作強制分攤給村級組織，要求協助完成的事務應考慮村組織的承受能力。同時應加強鄉村執法隊伍建設，強化對執法工作的監督。要求基層執法人員要牢牢樹立法治觀念，嚴格依據法定程序，按照法定方式執法，樹立法律權威與信任。要嚴厲打擊侵吞土地征收補償款、違法變賣土地等現象，嚴厲整治在惠農補貼、集體資產管理、土地征收等領域侵害農民利益的不正之風和腐敗問題。在司法上，應當進一步提高司法機關辦事效率，降低司法成本，加強司法救濟，基層政府在行使行政管理權時，要切實防止有意無意侵害集體和農民個人合法權益的現象。

3.村級組織應加強自治能力。應落實村干部薪酬待遇制度，推行村級小微權力清單制度，加大對村級組織的監督力度，有條件的可設立村務監督委員會，確保權力使用透明和村務公開。健全黨組織領導的村民自治機制，發揮黨員模范帶頭作用，推進民主選舉、民主管理、民主監督的實踐。加強對村干部的任期和離任的經濟責任審計與監督，有條件的村級組織可實施會計委托代理制度。

（二）加強法治文化建設，深入開展農村法治宣傳教育

1.加強農村法治文化基礎設施建設。增加資金投入，建設法治文化廣場、法治文化墻、法治長廊、法治圖書角等宣傳法治建設的場所?？蛇m時舉辦讀書比賽、法律知識競賽活動，對閱讀數量多、學習知識技能多的農民予以一定的物質獎勵，以期激勵農民的學習熱情。

2.培養鄉村法治建設人才。實施“法律明白人”培養工程，爭取每戶培養一名法律明白人?？蓛炏扰嘤慌甯刹?、人民調解員為重點的“法治帶頭人”，由在黨委政法系統的牽頭下，由司法局、法院等政法機關，定期組織開展培訓工作。

3.深入開展普法活動。開展“普法志愿”活動，普法團隊由法官、檢察官、律師、法律工作者等具有法律專業背景的人士組成。政法干警普法工作可與政法機關的“精神文明建設”考核掛鉤，對普法形式的宣傳要求豐富多彩、形式多樣。把開展矛盾糾紛排查與法治宣傳結合起來，除傳統的普法宣傳形式外，可要求采取拍攝“抖音”“西瓜”小視頻等，農民關注度高、容易接受的媒體進行普法。也可采取互動式普法，例如在普法微信公眾號進行留言問答的形式。對于積極參與普法志愿并作出突出貢獻的人員，可給予一定的物質獎勵或者授予榮譽稱號。

（三）多方聯動，健全農村法律服務體系

1.推進村務法律顧問制度。鄉鎮政府和村級組織可以根據自身情況和需要，設立公職律師或者聘請法律顧問，建立公共法律服務工作室。在重大決策、工程項目建設等等，可由法律顧問參與，提供法律意見。

2.構建與完善農村社會矛盾多元化解機制。在黨委政府主導下，搭建縣、鄉、村三級基層矛盾糾紛調處化解平臺，在基層法院加強訴調對接中心建設，推動形成以訴調對接中心為樞紐，以人民調解、律師調解及行業調解工作站為前端的機制。在專業化調解上，整合調解資源，組建專業調解室，集中力量形成化解矛盾的整體合力。加大“法院在線調解平臺的”的推廣應用力度，同步推行網上立案、“微信立案”、網上繳費、跨域立案、電子送達、異地視頻調解等，使訴前調解與訴訟對接程序簡便，運轉高效，為農民提供一體化、低成本的矛盾糾紛解決機制和維權途徑。

3.加強農村法律服務供給。形成以縣級公共法律服務中心為龍頭，鄉鎮服務工作站為樞紐，律師事務所、派出法庭、司法所、調解委員會為基點的立體化網格式法律服務體系。強化法律援助職能，對貧困戶、特殊困難群眾等優先受理、優先審查和指派。

（四）強化其他各項保障

鄉村法治建設，是一項立體化、全方位工作，除了法治建設之外，其他配套的各項保障，仍不可缺少。例如在促進農村經濟發展方面，在傳統農業的基礎上，應因地制宜，打造旅游休閑小鎮。如Q 縣建設的靈山小鎮、桑園古鎮等；其次，在加強生態文明建設方面，倡導農村居民保護居住環境，治理環境污染等；在建設平安鄉村加強社會治安綜合治理方面，開展掃黑除惡專項斗爭，嚴厲打擊農村黑惡勢力、宗族惡勢力，為鄉村法治建設掃清障礙；在意識形態領域，以往忽略了農村意識形態的教育，當下也應注重對非法宗教勢力的防范。

四、結語

無論是“三治融合”還是“五治并舉”，法治都是市域社會治理的重要手段。夯實基層法治基礎，需要深刻認識當前基層法治建設中存在困難及其深層次原因，逐步提升基層村級組織的治理能力，逐漸加強基層法治文化建設，逐項深入開展基層法治宣傳教育和構建由多方齊抓共管、完善健全的農村法律服務體系。從而實現基層社會有效治理，進而推動市域社會治理現代化。