國有企業(yè)治理中國有產(chǎn)權(quán)代表制度改革再研究

李濟(jì)廣

[摘 要]現(xiàn)行負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)監(jiān)管的國有產(chǎn)權(quán)代表治理效能較低，關(guān)鍵原因在于國有產(chǎn)權(quán)代表沒有公眾及其代表而僅有代理人即專職管理者，同時(shí)國有產(chǎn)權(quán)代表和股東大會(huì)的制度及其實(shí)施也存在缺陷。包括職工在內(nèi)的公眾作為產(chǎn)權(quán)代表直接參與監(jiān)管，是國有經(jīng)濟(jì)建立高效監(jiān)督制約體系、實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展的必要保證，從而是發(fā)展社會(huì)主義事業(yè)和堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的長(zhǎng)久保障，這也是公有制人民群眾所有權(quán)的要求。國有企業(yè)以馬列主義中國特色社會(huì)主義民主管理原則為依據(jù)，超越傳統(tǒng)的委托-代理模式，建立以所有者（股東）大會(huì)為中心的公眾及其代表、職工及其代表、專職國有股權(quán)代表三元代表治理體制，是可行的，也一定能夠克服專職國有產(chǎn)權(quán)代表的局限性。

[關(guān)鍵詞]國有企業(yè);產(chǎn)權(quán)代表;股東大會(huì);公眾治理;民主管理

[中圖分類號(hào)]F121;F271 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2021）09-0009-09

一、發(fā)揮股東大會(huì)對(duì)專職國有產(chǎn)權(quán)代表的制約作用

在現(xiàn)代企業(yè)治理理論中，西方主流理論是交易成本理論和代理理論，二者都強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的重要性，隱含著監(jiān)督不可行的結(jié)論，這導(dǎo)致西方企業(yè)治理理論的重心是激勵(lì)，即通過剩余索取權(quán)的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，使代理人與委托人利益一致，克服代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)。非主流企業(yè)理論中英國學(xué)者馬丁（Martin）、帕克（Parker）和澳大利亞學(xué)者泰騰郎（Tittenbrun）開創(chuàng)了超產(chǎn)權(quán)理論，推崇競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì);美國學(xué)者拉詹（Rajan）和津加萊斯（Zingales）提出了進(jìn)入權(quán)理論，重視代理人配置關(guān)鍵資源進(jìn)入權(quán)的激勵(lì);美國學(xué)者弗里曼（Freeman）、埃文（Evan）、布萊爾（Blair）等為代表的利益相關(guān)者治理觀及美國學(xué)者瓦德（Ward）、多瑪（Domar）為代表的員工治理觀，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者特別是員工參與治理。總體而言，西方理論對(duì)企業(yè)代理人（主體是產(chǎn)權(quán)代表）的監(jiān)督制約不重視。

我國主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家和企業(yè)管理學(xué)家關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)代理者（主要是專職國有產(chǎn)權(quán)代表）行為的主要主張，一是剩余索取權(quán)的激勵(lì)，二是產(chǎn)權(quán)多元化的制約。但實(shí)際上，貪心者追逐個(gè)人私利沒有止境，給予代理者部分剩余不足以遏制腐敗者的貪心;國有控股的產(chǎn)權(quán)多元化不會(huì)根本改變企業(yè)治理機(jī)制，如由私人控股則已不是國有企業(yè)。另外，有些學(xué)者認(rèn)為健全競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的約束很重要，有些學(xué)者主張實(shí)行利益相關(guān)者治理很重要。少數(shù)馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張國有企業(yè)實(shí)行民主管理，但對(duì)混合所有制條件下民主管理的具體方式研究非常少，也不為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派和管理學(xué)界所重視。近年來一些學(xué)者研究了國有企業(yè)監(jiān)管體制以及監(jiān)事會(huì)、獨(dú)立董事、職工董事、委派會(huì)計(jì)、職代會(huì)、審計(jì)機(jī)構(gòu)、國資委、股東會(huì)等機(jī)構(gòu)的問題和改革對(duì)策。相比之下，學(xué)界和改革設(shè)計(jì)者對(duì)搞好國企更寄希望于企業(yè)家，而股東大會(huì)對(duì)國企領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督制約作用及股東大會(huì)制度改革則幾乎不被提及。

通常，國內(nèi)外學(xué)界把包括國有企業(yè)在內(nèi)的公司治理問題歸結(jié)為“委托-代理”和“大股東-小股東”兩個(gè)問題，而實(shí)踐中，國有企業(yè)主要的治理問題是“上級(jí)代理人-下級(jí)代理人”問題。恢復(fù)“委托人-代理人”治理，解決所有者缺位問題，最終所有者（人民群眾）應(yīng)主要以股東大會(huì)或所有者大會(huì)為起點(diǎn)對(duì)代理人（主要是專職國有產(chǎn)權(quán)代表）進(jìn)行監(jiān)督制約。對(duì)國有企業(yè)來說，治理決定管理，相對(duì)于經(jīng)理人，國有產(chǎn)權(quán)代表處于企業(yè)治理的主導(dǎo)地位，而國有產(chǎn)權(quán)代表發(fā)揮作用的首要途徑就是股東大會(huì)或所有者大會(huì)。

在中國，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，國有資產(chǎn)監(jiān)管以管資本為主，組建國有資本運(yùn)營(yíng)公司和國有資本投資公司。這些公司就是大股東，是所有者的代表。今后，混合所有制將成為國有企業(yè)的常態(tài)。國有股東管資本、行使權(quán)能的首要的途徑，是國有資本股權(quán)代表在企業(yè)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)股東大會(huì)中發(fā)揮作用。

股東會(huì)或股東大會(huì)（以下統(tǒng)稱股東大會(huì)）應(yīng)該是公司的權(quán)力中心和首要的監(jiān)督制約機(jī)構(gòu)。法律正確地規(guī)定，股東大會(huì)作為企業(yè)所有者的聚集合議機(jī)構(gòu)，具有最終和最高的決策權(quán)，股份制企業(yè)的重大決定只能由股東大會(huì)做出，企業(yè)重要事務(wù)的決策都應(yīng)通過股東大會(huì)討論表決。相比股東大會(huì)，董事會(huì)是執(zhí)行者，是從事具體管理業(yè)務(wù)的機(jī)關(guān)。公司所有者組建董事會(huì)是為了適應(yīng)公司管理的需要，根本目的是保障和增進(jìn)所有者的利益。企業(yè)所有者必須防范董事會(huì)乃至經(jīng)理層架空股東恣意妄為或以權(quán)謀私。董事會(huì)及其董事長(zhǎng)的權(quán)力來源于股東大會(huì)，必須受到股東大會(huì)的控制。難以想象，除了財(cái)務(wù)投資者，真正的所有者自己出資但卻無意愿或無權(quán)力切實(shí)掌握公司的監(jiān)控權(quán)。這種情形也就是公司法理論所說的股東會(huì)中心主義。

中國現(xiàn)行法律下的股東大會(huì)制度，是參照西方公司法制定的，而西方公司的股東基本上是私人所有者，國有股份制企業(yè)的股東則以國家或國有的機(jī)構(gòu)組織為主體，國有的機(jī)構(gòu)組織與私人所有者的行為規(guī)律并不相同。即使在西方，諸多學(xué)者的研究也證明，股東大會(huì)也往往被架空，例如在美國，隨著公司治理制度的演變，所有者對(duì)公司的控制權(quán)早已轉(zhuǎn)移到了內(nèi)部經(jīng)營(yíng)者和外部監(jiān)控者的手中，通過種種看似公平的公司制度以及在此基礎(chǔ)上發(fā)生的繁榮似錦的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，巨額財(cái)富涌向了一小撮精英分子那里。[1]把本就效果不佳的私有制的公司制度移植到公有制經(jīng)濟(jì)中，更不適應(yīng)國有經(jīng)濟(jì)規(guī)范企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者行為、維護(hù)所有者權(quán)益和社會(huì)利益的需要。在國有企業(yè)，真正的所有者——人民群眾并沒有進(jìn)入股東大會(huì)和企業(yè)治理，職代會(huì)和監(jiān)事會(huì)似有若無，非國有的中小股東難以也無意問津企業(yè)決策和管理，出席股東大會(huì)的國有產(chǎn)權(quán)代表有的秉承上級(jí)官員的意志去投票，有的作為本應(yīng)受到股東大會(huì)制約的董事長(zhǎng)把自己的意志施加于股東會(huì)，出資人的許多重大權(quán)力則往往被代理者屏蔽、掌控而無法通過股東大會(huì)去行使。上述情況的結(jié)果是，雖然國有企業(yè)治理某些方面似乎在改善，但股東大會(huì)乃至公司治理的制衡制度則一直差不多是形同虛設(shè)的。

探尋適合公有制特點(diǎn)的國有企業(yè)（包括國有控股、參股企業(yè)）股東大會(huì)與國有資本產(chǎn)權(quán)代表制度，對(duì)于促使國有經(jīng)濟(jì)所有者到位，促使專職國有產(chǎn)權(quán)代表行為合理，保證國有企業(yè)股東大會(huì)和國有產(chǎn)權(quán)代表的治理效能，從而推動(dòng)國有企業(yè)科學(xué)決策、嚴(yán)密管理、公正辦事，保證國有經(jīng)濟(jì)提高效率、健康發(fā)展、持續(xù)存在，是不可缺少的重要一環(huán)。

二、文獻(xiàn)述評(píng)與概念界定

國內(nèi)外關(guān)于股東大會(huì)的研究很多，主要是對(duì)股東會(huì)細(xì)節(jié)問題的探討。關(guān)于股東大會(huì)的實(shí)際作用，學(xué)術(shù)界缺乏實(shí)證分析，但通常認(rèn)為，股東大會(huì)是“橡皮圖章”，股東大會(huì)雖被規(guī)定為最具權(quán)力的機(jī)構(gòu)，但其作用卻遠(yuǎn)遜于董事會(huì)。

關(guān)于國有企業(yè)股東大會(huì)，較為細(xì)致全面的研究未能檢索到，一般的相關(guān)研究也不多，蔡冬林（1998）曾建議，國有獨(dú)資公司職代會(huì)應(yīng)承擔(dān)股東會(huì)部分職權(quán)，[2]郭洪濤（2004）主張國家將上市公司的領(lǐng)導(dǎo)任免、經(jīng)營(yíng)管理與收入分配等方面的主動(dòng)性表決權(quán)證券化為信托證，流通股股東購買了信托證就擁有相應(yīng)的表決權(quán)，而流通股股東比國有產(chǎn)權(quán)代表更有責(zé)任心;如果股東大會(huì)侵害國家利益則國家可否決。[3]

關(guān)于國有產(chǎn)權(quán)代表制度的研究，羅之庸（1998）曾指出，國有產(chǎn)權(quán)代表缺位是國有企業(yè)問題的癥結(jié)。[4]楊蓮秀（2005）指出，現(xiàn)行做法是董事長(zhǎng)擔(dān)任產(chǎn)權(quán)代表，而董事長(zhǎng)要聽從派出單位的意見，這破壞了董事會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性。[5]關(guān)于國有產(chǎn)權(quán)代表制度改革，楊勁（1998）主張將國有資本占有權(quán)、使用權(quán)、一定的處置權(quán)和收益分配權(quán)讓給企業(yè)和職工， 每個(gè)職工代表一部分國有產(chǎn)權(quán)。[6]燕春、史安娜（2008）認(rèn)為，可建立人民代表股東會(huì)行使國有資產(chǎn)出資人職能。[7]她們所說的人民代表股東會(huì)并非通常意義上的股東大會(huì)，而是代替國資委行使職能的組織，其模式中人民代表股東（委員）按傳統(tǒng)干部選拔模式產(chǎn)生而缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，群眾及其代表、職工都不能直接參與對(duì)企業(yè)的控制。袁碧華（2018）認(rèn)為，目前產(chǎn)權(quán)代表的選任“黨委政府為主、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)為輔”，按黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的標(biāo)準(zhǔn)和程序選拔，選任權(quán)配置有一定偏差;對(duì)商業(yè)類國企，產(chǎn)權(quán)代表的選任權(quán)應(yīng)賦予更了解本領(lǐng)域情況的出資人機(jī)構(gòu)。[8]黃群慧（2019）認(rèn)為，國有控股代表及其職能定位目前仍不明確、國有代表制度仍不完善。[9]關(guān)于國有控股企業(yè)股東大會(huì)與國有產(chǎn)權(quán)代表的關(guān)系，尚待進(jìn)行專門研究。

關(guān)于國有產(chǎn)權(quán)代表的具體所指，過去主要指國家派到企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部或主要領(lǐng)導(dǎo)干部。1994年以后，深圳市逐漸形成了國有產(chǎn)權(quán)代表制度，明確了國有產(chǎn)權(quán)代表責(zé)任人為國有企業(yè)的董事和非公司制企業(yè)的經(jīng)理。上海市從20世紀(jì)90 年代初起探索建立國有產(chǎn)權(quán)代表制度，2003年市國資委明確產(chǎn)權(quán)代表為公司法定代表人，而實(shí)際上往往把委派的總經(jīng)理、黨委書記、董事、財(cái)務(wù)總監(jiān)也列入產(chǎn)權(quán)代表范圍。1994年國家國有資產(chǎn)管理局、國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)下發(fā)的《股份有限公司國有股權(quán)管理暫行辦法》，以及1996年國家國有資產(chǎn)管理局《關(guān)于對(duì)1990年底以前向社會(huì)公開發(fā)行股票的股份制試點(diǎn)企業(yè)重新規(guī)范國有股權(quán)管理的通知》都規(guī)定，國有股持股單位不得委派國家股“股權(quán)代表”，個(gè)人不得以國家股“股權(quán)代表”的名義行事。1997年國家國有資產(chǎn)管理局、國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)關(guān)于《股份有限公司國有股股東行使股權(quán)行為規(guī)范意見》規(guī)定，出席股東大會(huì)的國有股股東代表指國有股股東的法定代表人或國有股股東委托的其他自然人。但實(shí)際上地方政府仍往往將任免的董事等稱為“國有股權(quán)代表”，將出席股東大會(huì)的國有股代表稱為“國有產(chǎn)權(quán)股東代表”。進(jìn)入21世紀(jì)以來，一些地方政府陸續(xù)建立了國有產(chǎn)權(quán)代表制度，其國有產(chǎn)權(quán)代表一般指委派的董事（及監(jiān)事）和國有獨(dú)資企業(yè)負(fù)責(zé)人。在理論界，葉波、劉澄（2005）認(rèn)為，國有產(chǎn)權(quán)代表是以“股東身份”行使國有產(chǎn)權(quán)職能的自然人，包括中間層公司和國有企業(yè)董事會(huì)中的官員，以及國資委官員。[10]袁碧華（2018）則認(rèn)為，國有產(chǎn)權(quán)代表包括國有、國有控股參股企業(yè)中代表國有股的董監(jiān)高、參加股東會(huì)會(huì)議的股東代表以及其他代表出資人權(quán)益的代表，其他代表包括總經(jīng)濟(jì)師、總會(huì)計(jì)師、董事會(huì)專門委員會(huì)委員等。[8]鄭凱予（2020）認(rèn)為國資委應(yīng)是“全民股東的代表”。[11]

本文認(rèn)為，“國有產(chǎn)權(quán)代表”應(yīng)賦予其三重含義，其最典型的含義應(yīng)是“股東大會(huì)國有股權(quán)代表”，這是狹義的含義。實(shí)際工作中的國有產(chǎn)權(quán)代表一般指“國有股東委派或推薦的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部”，可稱為“企業(yè)內(nèi)國有產(chǎn)權(quán)代表”。由于經(jīng)理應(yīng)由董事會(huì)選聘，所以不屬于產(chǎn)權(quán)代表，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和董事會(huì)專門委員會(huì)委員如果由持股機(jī)構(gòu)單位委派，則屬于產(chǎn)權(quán)代表。廣義的“國有產(chǎn)權(quán)代表”應(yīng)包括國有資本投資運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)人，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，乃至國家機(jī)關(guān)黨、政領(lǐng)導(dǎo)班子成員和人大相關(guān)干部，廣義“國有產(chǎn)權(quán)代表”可稱“國家國有產(chǎn)權(quán)代表”。國有資本投資運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)人兼具企業(yè)內(nèi)產(chǎn)權(quán)代表和國家產(chǎn)權(quán)代表的性質(zhì)。“股東大會(huì)國有股權(quán)代表”可能由其他類產(chǎn)權(quán)代表兼任。

國有資本產(chǎn)權(quán)代表的代理問題，對(duì)國有產(chǎn)權(quán)代表的監(jiān)督制約、國有產(chǎn)權(quán)代表的相互監(jiān)督制約、國有產(chǎn)權(quán)代表對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督制約問題，比經(jīng)理人的代理問題嚴(yán)重得多，深入的研究卻很少。學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究最缺乏的是國有企業(yè)股東大會(huì)效能發(fā)揮及與國有產(chǎn)權(quán)代表制度的關(guān)系，最輕視的是股東大會(huì)與國有產(chǎn)權(quán)代表制度的民主性建設(shè)。

三、現(xiàn)行股東大會(huì)制度下國有產(chǎn)權(quán)代表的低效性及其影響機(jī)理

（一）目前國有產(chǎn)權(quán)代表治理效能的局限性

多年來，根據(jù)國家審計(jì)署發(fā)布的國企審計(jì)公告，大部分問題“屢審屢犯”，如：重大事項(xiàng)決策、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，大宗采購和工程項(xiàng)目未公開招投標(biāo)等，顯然，這些問題都是在主要領(lǐng)導(dǎo)掌控之下的，絕大部分都是國有產(chǎn)權(quán)代表監(jiān)管不力或是直接參與、直接批準(zhǔn)的結(jié)果。中國國企數(shù)量?jī)H占企業(yè)數(shù)量的0.4%，而據(jù)北京師范大學(xué)中國企業(yè)家犯罪預(yù)防研究中心統(tǒng)計(jì)，在企業(yè)家犯罪中，國有企業(yè)企業(yè)家腐敗犯罪次數(shù)占全部企業(yè)家犯罪的33.43%。[12]

實(shí)際上，國有企業(yè)看起來合規(guī)的決策還有很多的因素不合理，審計(jì)不能發(fā)現(xiàn)的不恰當(dāng)投資、浪費(fèi)性職務(wù)消費(fèi)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、采購回扣、后門進(jìn)人、關(guān)系提拔、分配不公、利用權(quán)力為親屬或他人謀取公司的商業(yè)機(jī)會(huì)等現(xiàn)象多年來都比較嚴(yán)重。溫潔瑜（2017）通過對(duì)暴露的腐敗案件歸納整理發(fā)現(xiàn)，國企腐敗主要發(fā)生于工程招投標(biāo)，干部選拔任用，供應(yīng)商選擇等過程，以及建設(shè)與結(jié)算挪用公款，設(shè)立“小金庫”，套取國有財(cái)產(chǎn)等活動(dòng)中;群體化腐敗現(xiàn)象突出，腐敗分子組成“利益共同體”。[13]

“群體化腐敗現(xiàn)象突出”，說明在那些企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的制衡機(jī)制基本上是無效的，而那些沒有暴露出腐敗問題和可能沒有發(fā)生嚴(yán)重腐敗問題的國有企業(yè)，其治理機(jī)制與暴露出腐敗問題的企業(yè)基本相同。這些問題的嚴(yán)重性還說明，代表國有資本權(quán)益、主導(dǎo)決策、實(shí)施監(jiān)控的國有產(chǎn)權(quán)代表——國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)官員、國有投資控股公司高管、企業(yè)董事長(zhǎng)以及其他董事、監(jiān)事等不但自身存在問題，而且沒有很好發(fā)揮對(duì)經(jīng)理層和企業(yè)管理的監(jiān)督制約作用。無論是“股東大會(huì)國有股權(quán)代表”，還是非控股股東，在企業(yè)戰(zhàn)略決策、審計(jì)質(zhì)量、腐敗和“隧道行為”抑制、盈余管理、利益分配、中小股東利益保護(hù)等方面都難以發(fā)揮治理監(jiān)督作用，股東大會(huì)更是鞭長(zhǎng)莫及。

股東大會(huì)作為法律地位最高的企業(yè)機(jī)構(gòu)，是名義上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。觀察股東大會(huì)的情形，可以發(fā)現(xiàn)，“股東大會(huì)國有股權(quán)代表”在會(huì)議期間都不會(huì)表現(xiàn)出特殊的盡職情況：不會(huì)有自己的提名和提案，在選舉中沒有異議，對(duì)議案沒有反對(duì)或修改意見，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告沒有質(zhì)疑——一切都按事先的決定走程序，各項(xiàng)議案總是高票通過，至于會(huì)后股權(quán)代表是否對(duì)決策的執(zhí)行進(jìn)行了監(jiān)督則無需披露。如果本公司董事長(zhǎng)擔(dān)任股東大會(huì)國有股股權(quán)代表，代表國有股投出控股票，就是自己選自己，自己通過自己的提案。實(shí)際上，在股東大會(huì)之前的董事會(huì)會(huì)議上，董事們也是舉手通過自己提出的決定，自己選舉自己的職位，自己給自己制定津貼和年薪。可以說，國有企業(yè)的最大問題就是形式上掌握控制權(quán)的國有股東對(duì)企業(yè)失去控制，包括對(duì)股東大會(huì)失去控制，除了人事任免，對(duì)產(chǎn)權(quán)代表的作為也失去控制。

國有獨(dú)資公司、國有有限責(zé)任公司和不上市的國有控股股份有限公司、合伙制國有企業(yè)，不是沒有股東大會(huì)和股東大會(huì)國有股權(quán)代表，就是二者的治理效果同樣很低。

（二）目前國有產(chǎn)權(quán)代表治理效能的影響因素及機(jī)理

現(xiàn)行股東大會(huì)制度下國有產(chǎn)權(quán)代表治理效能較低，一方面的原因來源于現(xiàn)行國有產(chǎn)權(quán)代表的專職制度。

國有企業(yè)專職管理者是替代所有者行使權(quán)能的代理者。無論是“股東大會(huì)股權(quán)代表”“企業(yè)內(nèi)國有產(chǎn)權(quán)代表”，還是“國家國有產(chǎn)權(quán)代表”，以及他們的委托者，都是代理人，其監(jiān)管行為的選擇偏好都會(huì)把個(gè)人利益作為目標(biāo)函數(shù)的因素之一，且完全可能不把公司價(jià)值作為目標(biāo)函數(shù)中的最重要變量，因?yàn)榉e極監(jiān)督與其收入目標(biāo)聯(lián)系不緊密。由于國有經(jīng)濟(jì)各級(jí)委托者和國有產(chǎn)權(quán)代表作為代理者，與整體所有者的利益存在重大差異甚至存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，因此，產(chǎn)權(quán)代表及其派遣者都存在以權(quán)謀私和不負(fù)責(zé)任的動(dòng)力源。

與此同時(shí)，專職國有產(chǎn)權(quán)代表或代理者存在較大的以權(quán)謀私空間。首先，利益不一致的專職國有產(chǎn)權(quán)代表與全民財(cái)產(chǎn)的委托者之間存在著不對(duì)稱的博弈關(guān)系。一是利益不對(duì)稱，企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表可以享有博弈收益，而任命企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表的官員和高層監(jiān)管者不能享有博弈收益，其實(shí)施壓力約束和糾偏約束的動(dòng)力就很有限;二是信息不對(duì)稱，對(duì)敏感經(jīng)營(yíng)信息和代理人行為信息，企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表充分擁有，而國家產(chǎn)權(quán)代表即政府監(jiān)管者就難以深入掌握，委托者層次越高越不能有效掌握，因而道德風(fēng)險(xiǎn)難控制。即使代理性委托者把國有經(jīng)濟(jì)利益作為唯一的行為目標(biāo)，他們相對(duì)于純粹的代理者也處于弱勢(shì)地位。此外，代理性委托人和代理人之間還存在行動(dòng)不對(duì)稱和地位不對(duì)稱：產(chǎn)權(quán)代表可以在委托者做出制度安排后再做出行動(dòng)選擇即處于動(dòng)態(tài)博弈狀態(tài)，而委托者只能在代理人行動(dòng)之前制定規(guī)則，實(shí)施獎(jiǎng)懲時(shí)也不能準(zhǔn)確知道產(chǎn)權(quán)代表采取了哪些行動(dòng)因而只能處于靜態(tài)博弈狀態(tài)。國家委托人的威脅往往不可信，而企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表消極怠工和退出博弈的威脅則可置信。其結(jié)果，無法實(shí)現(xiàn)委托人和代理人的博弈均衡，不能實(shí)現(xiàn)委托人對(duì)博弈結(jié)果的滿意，即監(jiān)督制約不到位。其次，專職官員之間熟人制衡。例如出席股東大會(huì)的股權(quán)代表或者是本企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，或者是董事長(zhǎng)或書記的熟人，作為熟人的官員，投票選擇與自己的物質(zhì)利益不相關(guān)，因而作為委托機(jī)構(gòu)代表的代理人可能不一定盡職制約，甚至對(duì)不當(dāng)行為形成默契。國有股權(quán)代表也可能不根據(jù)公司價(jià)值最大化原則對(duì)經(jīng)理層給予合理的獎(jiǎng)懲。最后，國有大股東及其代表一票決斷。由于中小股東無力制衡，作為大股東控制人的專職國有產(chǎn)權(quán)代表就有了弄權(quán)的機(jī)會(huì)。

監(jiān)督制約不到位的一個(gè)結(jié)果是所謂“內(nèi)部人控制”，形成追求企業(yè)內(nèi)部人利益最大化而侵蝕國家利益的傾向。以上情形歸納為圖1。

現(xiàn)行股東大會(huì)制度下國有產(chǎn)權(quán)代表治理效能較低，另一方面的原因來源于國有產(chǎn)權(quán)代表和股東大會(huì)的具體制度及其實(shí)踐存在缺陷。

在國有產(chǎn)權(quán)代表任職方面，對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表的選拔實(shí)行單一任命制導(dǎo)致買官賣官、上下級(jí)協(xié)同腐敗的現(xiàn)象，導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的動(dòng)力大于對(duì)企業(yè)績(jī)效負(fù)責(zé)的動(dòng)力。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部不犯錯(cuò)誤不會(huì)撤職，股東大會(huì)也沒有選舉的競(jìng)爭(zhēng)，因而企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表缺乏真正負(fù)責(zé)的壓力。許多上市公司與控股機(jī)構(gòu)實(shí)際上是一個(gè)企業(yè)，自己是自己的股東，上市公司董事長(zhǎng)一般是控股（集團(tuán)）公司的負(fù)責(zé)人，這就更加沒有制約機(jī)制。此外，由誰出任股東大會(huì)國有股權(quán)代表，任職身份不確定，有時(shí)由本企業(yè)董事長(zhǎng)代勞，股東代表失去作用。在企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)代表的權(quán)力行使方面，董事長(zhǎng)個(gè)人決斷的潛規(guī)則和總經(jīng)理個(gè)人負(fù)責(zé)制使監(jiān)督制衡的目標(biāo)難以落實(shí)。在股東大會(huì)制度方面，國有控股公司股東大會(huì)形式化特征比其他企業(yè)股東大會(huì)形式化更具實(shí)質(zhì)性。股東大會(huì)及其代表對(duì)于監(jiān)事、董事的選拔缺乏實(shí)質(zhì)性權(quán)力，在“不干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng)”的輿論中沒有把職工薪酬、人事錄用、采購基建、職位消費(fèi)等方面的經(jīng)營(yíng)管理制度制定權(quán)賦予股東大會(huì)及其會(huì)議代表，有時(shí)一些股東大會(huì)的法定權(quán)力如經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算、董監(jiān)報(bào)酬等都未能進(jìn)入股東大會(huì)議題。以上情形可歸納為圖2。

包括股東大會(huì)產(chǎn)權(quán)代表在內(nèi)的國有產(chǎn)權(quán)代表效能不理想的根本原因在于，領(lǐng)導(dǎo)干部是所有者的代表，但又脫離了所有者的直接監(jiān)控。人格化的自然人所有者——社會(huì)群眾被排除在股東大會(huì)之外，當(dāng)然也不能參與、更不能控制股東大會(huì)之外的企業(yè)治理，而非控股私有法人股東和社會(huì)公眾股東邊緣化，因此，產(chǎn)權(quán)代表具有以權(quán)謀私、不負(fù)責(zé)任以及擴(kuò)張內(nèi)部人利益的較大空間。

四、公眾及其代表充當(dāng)國有產(chǎn)權(quán)代表參與企業(yè)治理的必要性

人民群眾（包括職工在內(nèi)的公眾）直接參與監(jiān)管是國有經(jīng)濟(jì)建立高效監(jiān)督制約體系的需要。監(jiān)督制約缺位是國有經(jīng)濟(jì)存在弊端的主要癥結(jié)，而監(jiān)督制約缺位源于國有資本只由國家干部實(shí)施片面性監(jiān)管。實(shí)施民主決策、民主管理、民主監(jiān)督才能保證國有企業(yè)監(jiān)管高效、長(zhǎng)治久安。現(xiàn)行法律下的國有企業(yè)股東大會(huì)表現(xiàn)不出對(duì)于國有企業(yè)健康發(fā)展的明顯作用，產(chǎn)權(quán)代表作用不理想，其根本原因在于真正的所有者沒有進(jìn)入企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，而要想讓社會(huì)群眾和企業(yè)職工產(chǎn)權(quán)代表發(fā)揮作用，首要途徑是股東大會(huì)。社會(huì)公眾及其代表、企業(yè)職工及其代表，作為國有企業(yè)的最終所有者都應(yīng)進(jìn)入股東大會(huì)發(fā)表意見、質(zhì)詢批評(píng)、提出議案、投下一票，構(gòu)建以社會(huì)公眾代表為主、直接出資機(jī)構(gòu)代表和企業(yè)職工代表為輔的三元國有產(chǎn)權(quán)代表制度。這對(duì)于改變國企最高權(quán)力機(jī)構(gòu)股東大會(huì)“橡皮圖章”地位，抑制國有經(jīng)濟(jì)腐敗不公，不可或缺。

人民群眾直接參與公有制企業(yè)治理也是國有經(jīng)濟(jì)科學(xué)決策的需要。專職產(chǎn)權(quán)代表，尤其是主要產(chǎn)權(quán)代表，具有一般人性的弱點(diǎn)，決策時(shí)容易出現(xiàn)過度自信、盲目樂觀、外推思維以及主觀武斷等現(xiàn)象，而且內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)班子成員難以制衡，需要有力的外部制約。

人民群眾直接“當(dāng)家作主”在根本上是社會(huì)主義事業(yè)健康而持久發(fā)展的內(nèi)在要求，因此，民主管理成為馬列主義與中國特色社會(huì)主義理論的重要原則。在國有經(jīng)濟(jì)中，通行的規(guī)則是，國家代表全體人民行使所有權(quán)。但是，“國家”不會(huì)天然成為社會(huì)大眾利益的理想代表者。所謂“代理問題”，對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)來說，并不僅僅存在于企業(yè)層面，也存在于站在國有經(jīng)濟(jì)之上的政府官員和國有經(jīng)濟(jì)監(jiān)管者身上，而政府官吏也存在著蛻化為官僚主義者和腐敗分子的可能性和現(xiàn)實(shí)性。只有人民直接管理、直接制約、直接監(jiān)督，才能防止官員代理者侵占、盜賣和怠于管理人民的財(cái)產(chǎn)。所以，列寧對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)寄希望于所有的人都學(xué)會(huì)管理，都實(shí)際地管理社會(huì)生產(chǎn)，獨(dú)立地進(jìn)行計(jì)算和監(jiān)督。馬克思主義所主張的社會(huì)主義民主的形式與資本主義民主的形式的根本區(qū)別就在于，資本主義民主是以資本為基礎(chǔ)的代議制民主，社會(huì)主義民主是以公有財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)人民直接管理的民主。馬克思指出，在新社會(huì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的發(fā)展方向是人民管理制。列寧反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“真正實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人享受的民主制度，使大多數(shù)人即勞動(dòng)者實(shí)際參加國家的管理”。[14]“需要建立由群眾自己從下面來全面管理國家的制度”，[15]“只有當(dāng)全體居民都參加管理工作時(shí)，才能把反官僚主義的斗爭(zhēng)進(jìn)行到底，直到取得完全的勝利”。[14]鄧小平也提出，“保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力”。[16]習(xí)近平指出，要“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。[17]“保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”[18]構(gòu)建國有企業(yè)股東大會(huì)群眾為主體的三元代表體制，應(yīng)該成為國有經(jīng)濟(jì)民主管理的首要途徑。

馬克思主義公有制管理原理是超越委托代理思維的，社會(huì)主義公有制的本性要求企業(yè)治理超越“委托-代理”模式。社會(huì)主義公有制治理理論，應(yīng)是“超委托代理理論”，即委托者不能是單純的委托者（甚至連委托的地位也沒有），必須和代理者一起成為社會(huì)主義事業(yè)的直接管理者。

人民群眾直接參與國有經(jīng)濟(jì)治理也是社會(huì)公眾所有權(quán)的要求。人民群眾是公有財(cái)產(chǎn)的所有者，而所有權(quán)的實(shí)際意義首先要體現(xiàn)在權(quán)力的行使上，股權(quán)則是股份制企業(yè)所有權(quán)主體能動(dòng)地行使權(quán)利的基本形式。人民群眾只有分享公有權(quán)的具體權(quán)能，最終控制制度創(chuàng)立權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、收益分配權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)和監(jiān)督制止權(quán)，才能使國有經(jīng)濟(jì)體制符合公有制的本性。近年來，一些人認(rèn)為股份制公司法人財(cái)產(chǎn)制度的建立使國有企業(yè)的性質(zhì)已不再是全民所有制了，但實(shí)際上，我國憲法明確地規(guī)定，財(cái)產(chǎn)屬于國家所有，即全民所有，物權(quán)法也有同樣的規(guī)定。所以，人民群眾不但有資格監(jiān)督管理本企業(yè)的國有財(cái)產(chǎn)，也有資格參與監(jiān)督管理全國人民的財(cái)產(chǎn)。確立國有企業(yè)，以股東大會(huì)為基礎(chǔ)的企業(yè)治理中的公眾、職工、領(lǐng)導(dǎo)干部三元代表體制的改革方向，需要深刻認(rèn)識(shí)民主管理與“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。

民主監(jiān)督和民主制衡對(duì)于反腐敗的極端必要性，雖然社會(huì)各界完全認(rèn)可，但在研究國有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制約措施的改革時(shí)，卻為各種思路所回避，在實(shí)踐上也難見有力度的措施推開，原因是什么？可能的原因只能是：企業(yè)不愿推進(jìn)，頂層設(shè)計(jì)謹(jǐn)慎。為什么設(shè)計(jì)謹(jǐn)慎？可能的原因只能是擔(dān)心競(jìng)選式的“大民主”將影響社會(huì)穩(wěn)定和執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。人們可能認(rèn)為，沒有上一層級(jí)對(duì)下一層級(jí)的逐級(jí)嚴(yán)格控制，將難于應(yīng)對(duì)社會(huì)成員的非穩(wěn)定行為，或不利于貫徹執(zhí)政黨或領(lǐng)導(dǎo)者的政策和意圖。

確實(shí)，在私人資本控制世界政治、經(jīng)濟(jì)和輿論陣地的情況下，在公有制國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域因改革不到位而存在不少弊端的情況下，國家機(jī)關(guān)競(jìng)選式民主非常有可能使社會(huì)主義制度遭到毀壞。但問題是，國有經(jīng)濟(jì)民主并不需要政治自由競(jìng)選的民主，社會(huì)主義民主制度中群眾在經(jīng)濟(jì)方面的直接監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，以及產(chǎn)權(quán)代表之間的相互制約，并不取代執(zhí)政黨在政治方向、國家政權(quán)、經(jīng)濟(jì)制度和軍事治安的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在國有企業(yè)，也不會(huì)否定黨組織在政治方向、監(jiān)督制約、決策引導(dǎo)、專職產(chǎn)權(quán)代表選拔等方面的主導(dǎo)權(quán)和關(guān)鍵問題的一票否決權(quán);而如果不在基層單位和中間監(jiān)管層確保權(quán)力制約，不能充分實(shí)行基層民主、經(jīng)濟(jì)民主和所有者民主，社會(huì)主義事業(yè)終將走向低效、腐敗和不公，使社會(huì)從上到下喪失公有制的道路自信。

公有制經(jīng)濟(jì)尤其是國有經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展并持續(xù)贏得社會(huì)信任是共產(chǎn)黨執(zhí)政的邏輯基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)，而民主決策和民主監(jiān)督是公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和樹立威信的根本保證，從而也是堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的長(zhǎng)久保障。由于“國家”和企業(yè)中的代理者不會(huì)天然成為群眾利益的理想代表者，所有者代表的監(jiān)督效果無法和所有者親自監(jiān)督相提并論，沒有人民群眾的直接到場(chǎng)，國有經(jīng)濟(jì)中的腐敗行為以及損失浪費(fèi)、特權(quán)膨脹、辦事不公等弊端就不能得到根本遏制。

民主基礎(chǔ)不足的領(lǐng)導(dǎo)地位，韌性不足、剛性有余，具有脆弱性，保持社會(huì)穩(wěn)定和執(zhí)政黨長(zhǎng)久領(lǐng)導(dǎo)的深厚基礎(chǔ)是廣大人民群眾的內(nèi)心支持。

黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主相結(jié)合，是中國特色社會(huì)主義的重要原則。構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主之間的有機(jī)對(duì)接機(jī)制，構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定與民主管理相互促進(jìn)的作用機(jī)制，是共產(chǎn)黨人不容回避的歷史課題。

五、包括職工在內(nèi)的公眾充當(dāng)產(chǎn)權(quán)代表參與企業(yè)治理的途徑與可行性

筆者設(shè)想，在國有經(jīng)濟(jì)中更新股東大會(huì)制度，建立開放性、直接性、群體性、競(jìng)爭(zhēng)性的“所有者（股東）大會(huì)”制度。具體做法是：①社會(huì)公眾國有產(chǎn)權(quán)代表和職工國有產(chǎn)權(quán)代表可由人大組織遴選。社會(huì)公眾國有產(chǎn)權(quán)代表自愿報(bào)名，由社會(huì)公眾、 企業(yè)職工和小股東網(wǎng)絡(luò)投票選舉產(chǎn)生，人數(shù)應(yīng)較多，可給予一定的工作補(bǔ)貼;職工國有產(chǎn)權(quán)代表自愿報(bào)名、群眾推薦和黨組織推薦相結(jié)合，不指定候選人而由職代會(huì)直選產(chǎn)生，人數(shù)應(yīng)不少于職代會(huì)代表。②包括國家在內(nèi)的國有股控股機(jī)構(gòu)委派的股東大會(huì)產(chǎn)權(quán)代表只掌握提案權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不行使表決權(quán)，國有股的表決權(quán)一部分交給社會(huì)公眾國有產(chǎn)權(quán)代表，一部分交給職工國有產(chǎn)權(quán)代表。③群眾產(chǎn)權(quán)代表可以聯(lián)名在股東大會(huì)上提出議案。④除相對(duì)固定的非專職群眾產(chǎn)權(quán)代表，即公眾國有產(chǎn)權(quán)代表和職工國有產(chǎn)權(quán)代表參與股東會(huì)的討論和表決外，還應(yīng)設(shè)置企業(yè)管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)鼓勵(lì)群眾隨機(jī)參與股東大會(huì)討論乃至日常討論。⑤群眾國有產(chǎn)權(quán)代表除有權(quán)會(huì)前閱讀股東大會(huì)議案的細(xì)節(jié)材料如決策的可行性研究報(bào)告，閱讀公司財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，還有權(quán)到企業(yè)巡視投資項(xiàng)目、生產(chǎn)管理、營(yíng)銷流程、科技創(chuàng)新、人員錄用、干部提拔、薪酬分配、資金運(yùn)用、財(cái)務(wù)賬目等方面的制度與做法，接受匯報(bào)，提出質(zhì)詢，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和股東大會(huì)進(jìn)行討論，并提出正式建議，由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)答復(fù)。這類似于人大代表，并不是只有在開大會(huì)那天才發(fā)揮作用。

國有企業(yè)以所有者（股東）大會(huì)為中心的公眾及其代表、職工及其代表、專職國有股權(quán)代表三元代表參與企業(yè)治理的管理體制，可表示為圖3（箭頭代表監(jiān)督制約方向）。

在改革的具體設(shè)計(jì)方面，不同類型的國有企業(yè)需要不同的產(chǎn)權(quán)代表監(jiān)管與被監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，例如，基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、制造、采掘、交通運(yùn)輸、房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、銀行、保險(xiǎn)、證券等不同行業(yè)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理形式既有共性，又各有特點(diǎn)，其產(chǎn)權(quán)代表治理模式也必須既遵循一般原則，又有所區(qū)別對(duì)待。比如可以設(shè)想，國有商業(yè)銀行似可采取如下的產(chǎn)權(quán)代表治理模式（見圖4），其中主要的改革建議為，成立隸屬于人大的國有金融監(jiān)管委，商業(yè)銀行分行設(shè)監(jiān)事會(huì)、支行設(shè)監(jiān)事，地位在行長(zhǎng)之上，黨委會(huì)和監(jiān)事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人事薪酬委員會(huì)與審計(jì)監(jiān)察部等，理想的模式應(yīng)選舉產(chǎn)生職工管理委員會(huì)。

對(duì)于國有經(jīng)濟(jì)民主管理，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界大多持“無法實(shí)現(xiàn)”的看法。人們通常認(rèn)為，“人民”是一個(gè)集合體，無法作為獨(dú)立的主體行使權(quán)力，所以人民作為所有權(quán)主體無法行使所有權(quán)，甚至認(rèn)為“全民所有”只是一個(gè)財(cái)產(chǎn)所有制的表述而不是所有權(quán)形態(tài)。[19]人們據(jù)此得出結(jié)論：對(duì)于國家所有制，只能由國家作為產(chǎn)權(quán)主體代表人民行使所有權(quán)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)一步認(rèn)為，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰、所有者缺位與監(jiān)督搭便車，必然無法形成有效的約束、監(jiān)督機(jī)制，造成代理成本高、“預(yù)算軟約束”等弊端，因而必然是低效的，甚至?xí)萑胭Y產(chǎn)濫用的公地悲劇。

實(shí)際上，“人民”不是鐵板一塊的集合體，而是獨(dú)立的個(gè)人組成的集合體，人民的組成部分，完全有辦法作為獨(dú)立的主體行使所有權(quán)，群眾及其代表參與國有企業(yè)股東大會(huì)、承擔(dān)國有資本產(chǎn)權(quán)代表職能，就是一種可行的途徑。因此，所有者完全可以不缺位。國家所有權(quán)不僅本來就清晰，而且還可以把監(jiān)管性財(cái)產(chǎn)權(quán)力清晰到具體的所有者頭上。民主管理在南斯拉夫企業(yè)、以色列吉布茲、日本山岸會(huì)的公有制經(jīng)濟(jì)和國際上的合作社中得到了完全成功的實(shí)踐。

搭便車問題更不是必然的和不可改變的。西方理論認(rèn)為公共財(cái)產(chǎn)所有者在監(jiān)督問題上會(huì)搭便車，不會(huì)參與監(jiān)督活動(dòng)，而事實(shí)上，眾多的社會(huì)公眾當(dāng)中總會(huì)有一部分人會(huì)懷有志愿情懷、公正沖動(dòng)以及參與興趣，而大眾監(jiān)督只要有少數(shù)人不搭便車就夠了。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，人類不僅追求自身利益，心理中還有利他、忠誠、公平和奉獻(xiàn)社會(huì)的空間。實(shí)際上，慈善、公益、捐贈(zèng)、付出、志愿者工作、意見表達(dá)等不搭便車的現(xiàn)象層出不窮。關(guān)心國有企業(yè)的公眾和職工也不會(huì)太少，一定會(huì)有許多積極分子，包括中小股東，愿意承擔(dān)國有資本產(chǎn)權(quán)代表職能。移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展使監(jiān)督時(shí)間和監(jiān)督經(jīng)濟(jì)成本極大降低，有參與志趣者不會(huì)計(jì)較小量時(shí)間付出。

六、包括職工在內(nèi)的公眾作為國有產(chǎn)權(quán)代表參與企業(yè)治理的有效性

社會(huì)公眾及其代表、企業(yè)職工及其代表參與股東大會(huì)，并以國有產(chǎn)權(quán)代表身份直接參與企業(yè)治理，不僅可行，也一定能克服專職國有產(chǎn)權(quán)代表的局限性。從股東大會(huì)角度突破現(xiàn)有國企治理基本框架，推進(jìn)企業(yè)民主管理，可以構(gòu)建嚴(yán)密的決策體系和完整的監(jiān)督體系，極大壓縮企業(yè)種種不合理現(xiàn)象的空間。

所有者親自監(jiān)督制約與所有者代表監(jiān)督制約其機(jī)制決然不同。首先，代理者永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，而所有者天然存在激勵(lì)相容。西方企業(yè)治理對(duì)策理論重點(diǎn)探討如何使代理者激勵(lì)相容，即力圖使代理者與所有者利益一致。由于代理者的利益總是整體利益的一部分，企業(yè)中的代理者總是有可能從整體利益中在個(gè)人激勵(lì)利益之外攫取非正當(dāng)個(gè)人利益，國家機(jī)關(guān)中的代理者則很難獲得個(gè)人激勵(lì)超額利益，激勵(lì)相容很難實(shí)現(xiàn)。但是，群眾個(gè)人無法利用權(quán)力從整體利益中謀取私利，而代理者謀私行為造成整體利益受損意味著群眾本人也有損失，即個(gè)人利益與整體利益完全一致，因而人民群眾作為所有者與國有經(jīng)濟(jì)利益天然相容，最易發(fā)出與國有經(jīng)濟(jì)利益一致的聲音。

其次，代理者監(jiān)督不適應(yīng)監(jiān)督制約行為的沖突特性，而人民監(jiān)督卻能適應(yīng)。與其它工作不同，具有沖突特性的監(jiān)督制約行動(dòng)不僅要付出勞動(dòng)時(shí)間，更要付出人際關(guān)系成本，而且具有多種利益風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人以此獲得的邊際收益卻接近于零，而回避監(jiān)督制約卻幾乎不用、也不便承擔(dān)什么責(zé)任。與代理者監(jiān)督制約不同，民主管理多以集體投票的形式出現(xiàn)，在發(fā)言的情況下也不一定需要顯示個(gè)人身份，匿名質(zhì)疑或舉報(bào)更不存在個(gè)人沖突，社會(huì)公眾中愿意顯示身份實(shí)施監(jiān)督制約的人也與被監(jiān)督者存在較大距離，這些情況會(huì)極大緩解監(jiān)督制約行為的難度。最后，上一級(jí)代理者往往愿意給下一級(jí)代理者留有非正當(dāng)用權(quán)的空間，而群眾及其隨機(jī)代表卻不會(huì)這樣做。

根本改造國有企業(yè)股東大會(huì)制度，落實(shí)馬克思主義關(guān)于公有制經(jīng)濟(jì)由社會(huì)成員直接管理的思想，讓人格化的所有者“全民”走進(jìn)股東（所有者）大會(huì)以及企業(yè)，可以實(shí)現(xiàn)群眾代表與專職代表間的博弈均衡。群眾國有產(chǎn)權(quán)代表切實(shí)有效的具體機(jī)理包括：

一方面，群眾作為所有者充任產(chǎn)權(quán)代表相比專職產(chǎn)權(quán)代表具有巨大的優(yōu)越性：①群眾產(chǎn)權(quán)代表尤其是公眾代表不是代理者而是純粹的所有者，與所有者整體利益一致，沒有代理者按私利決策的動(dòng)機(jī)和空間，這將改變代理者監(jiān)督代理者的尷尬狀況;②群眾或其代表參與專職代表選舉，是最終所有者充任直接委托者，約束動(dòng)機(jī)可靠;③職 工及其代表了解企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理要害信息，可以實(shí)現(xiàn)合理的監(jiān)督制約;④公眾及其代表不是領(lǐng)導(dǎo)的熟人同事，將不會(huì)擔(dān)心監(jiān)督制約會(huì)得罪領(lǐng)導(dǎo);⑤社會(huì)志愿者（可匿名可公開）發(fā)表意見或參選代表，將消滅上下級(jí)之間私相授受、一團(tuán)和氣和上級(jí)非善意干預(yù)等現(xiàn)象;⑥群眾獲取大股東投票權(quán)可以改變控股股東一票獨(dú)斷的局面，鼓勵(lì)中小股東參會(huì)投票、參與制衡，比混合所有制能起到更有力的制約作用;⑦社 會(huì)公眾代表可以克服企業(yè)的集團(tuán)利益傾向，抑制分配水平過高的問題。另一方面，群眾充任國有產(chǎn)權(quán)代表，可以有力克服股東大會(huì)和產(chǎn)權(quán)代表具體制度的局限性：⑧群眾代表不由上級(jí)官員委派，專職代表受群眾選票制約，專職代表決策也受群眾制約，就難以服從上級(jí)官員的腐敗要求;⑨三元代表所有者大會(huì)選舉董事監(jiān)事等專職國有產(chǎn)權(quán)代表，可以打破鐵交椅;⑩群眾代表和出資機(jī)構(gòu)派遣的股東代表分離，董事長(zhǎng)不能掌握本企業(yè)國有股投票權(quán);B11企業(yè)管理和所有者大會(huì)設(shè)置網(wǎng)絡(luò)社區(qū)平臺(tái)，信息充分公開并充分討論，有力封殺官員產(chǎn)權(quán)代表以權(quán)謀私、不負(fù)責(zé)任的空間;B12群眾代表匿名表決可以改變企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子中主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志主導(dǎo)一切的狀況。

以上機(jī)制可以有效控制國有企業(yè)不科學(xué)決策、不正當(dāng)決定、不合理辦事的權(quán)利空間，最大限度保護(hù)所有者利益，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理效率。社會(huì)公眾和企業(yè)職工充任國有產(chǎn)權(quán)代表的高效機(jī)制模型可見圖5。

確立符合全民所有制本性的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表理論——國有經(jīng)濟(jì)超委托代理理論和三元群體國有產(chǎn)權(quán)代表制度，最終委托人與各級(jí)代理人共同參與國有經(jīng)濟(jì)決策，與最終代理人共同管理企業(yè)，直接監(jiān)督制約各級(jí)代理人，必使國有經(jīng)濟(jì)治理走向新境界。

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（責(zé)任編輯：張積慧）